Un debate creciente se viene desarrollando en torno a la privatización del agua, con bandos fuertes a favor y en contra. Sin embargo, debo admitir que ninguno de los argumentos me ha convencido hasta el momento. Aquí una crítica a ambos, y un intento de proponer algunas preguntas que nos permitan avanzar.

Antes de discutir los argumentos, déjenme precisar mis dudas y diferenciar los puntos en discusión. Creo que hay dos niveles distintos de privatización versus dominio público del agua. Uno se refiere a la propiedad del agua y la capacidad de regular su uso. Algunas versiones neoliberales promueven que el agua sea sujeto de propiedad, como ha sucedido en Chile. Creo que esas posiciones extremas han mostrado enormes problemas y además sería muy difícil de operar con un mínimo grado de transparencia y justicia en un país con bajo grado de institucionalidad como el Perú. Puede discutirse más a fondo sobre esto, pero a mi me parece que sostener este tipo de régimen privado del agua es absurdo, dadas sus altas externalidades que dependen del uso que se le dé, y además que el agua es un derecho humano y las condiciones de equidad en su acceso son particularmente importantes.
Quiero por ello concentrarme en el otro tipo de privatización que se discute ahora: la privatización de empresas que prestan el servicio de agua potable y alcantarillado en las ciudades, obteniendo una concesión regulada sobre el uso del agua con tal fin.

A favor de la privatización

Entiendo que los principales argumentos a favor de la privatización son: 1) que hay mucha gente sin acceso al agua; 2) que en las ciudades los pobres pagan más por el agua debido a que la compran a los aguateros, que lo que pagarían a empresas privadas; 3) que hay que hacer grandes inversiones; 4) que la empresa pública es ineficiente y la empresa privada es más eficiente.
El punto 1 es parte de un diagnóstico correcto, pero ello no dice nada respecto de que la privatización sea la solución o más bien genere el agravamiento del problema. Sólo plantea la necesidad de abordar urgentemente este problema.
Respecto a que el abastecimiento por red de agua por una empresa privada sería más barato que por aguateros (punto 2), eso es verdad, pero la comparación no es necesariamente esa, ya que muchos asentamientos humanos han logrado agua con Sedapal o EPS locales. ¿Por qué eso no puede suceder para el resto? Tal vez, el agua con una empresa privada sea más barata que con el aguatero, pero más cara que con una empresa pública.

El punto 3 puede ser verdad, pero tampoco implica la necesidad de una privatización. En varios casos de privatizaciones, entre otros el Aeropuerto, la concesión de la Av. Faucett, el financiamiento se obtiene de las propias tarifas y de poner como garantía el proyecto ante los bancos. Esto es algo que perfectamente puede hacer una empresa pública bien manejada (y hasta una no tan bien manejada, como lo expresan los créditos blandos obtenidos por Sedapal con el gobierno japonés – aunque esos vienen de la época fujimorista). También es perfectamente posible, como se ha hecho en Sedapal, hacer una concesión parcial por un proyecto de captación de aguas (aunque es más difícil privatizar parte de la red de distribución, que requiere un manejo unificado).

Finalmente, el punto 4 no es una verdad absoluta. Muchos países tienen empresas públicas perfectamente eficientes. Además, no es tan fácil pensar que en este caso una empresa privada funcionaría de manera tan “privada” como en otros rubros: ¿si la empresa privada de agua quiebra, dejaríamos que cierre sus puertas y remate sus activos? ¿no es evidente que una empresa de agua simplemente “no puede quebrar”, que será siempre rescatada por el Estado? Por otro lado, las empresas privadas de agua son un monopolio que tiene el poder en el mercado para cobrar precios muy altos, tienen un enorme poder económico que les permite presionar a los gobiernos por condiciones especialmente ventajosas en la regulación, como se ha visto en el Perú con la Telefónica y las empresas eléctricas. En ese contexto, una empresa privada de agua puede ser muy eficiente desde el punto de vista privado pero muy ineficiente desde el punto de vista público, cobrado altas tarifas y obteniendo ganancias extraordinarias.

En contra de la privatización
En contra de la privatización del agua, se sostiene: 1) que el agua es un derecho humano básico y por tanto no puede ser sometido al mercado, 2) que las empresas privadas siempre elevan mucho las tarifas impidiendo el acceso de los pobres; 3) que las experiencias de Bolivia y Argentina han sido malas.
Concuerdo en que el agua es un derecho humano básico y que su regulación debe ser realizada por el estado debido a que afecta muchas actividades humanas, económicas y sociales, a distintos niveles con altas externalidades. Pero a mi entender eso no impide que el servicio de captar, potabilizar y distribuir el agua en una ciudad pueda ser provisto por una empresa privada bajo condiciones bien delimitadas y regulación pública. Las carreteras también deben ser planificadas, diseñadas, financiadas y reguladas por el estado, pero pueden perfectamente ser construidas por empresas privadas. Las comunicaciones y la electricidad también son un derecho humano básico, también son fundamentales en la sociedad moderna y también tienen muchas externalidades, pero también pueden ser provistas por empresas privadas. Hasta los servicios de salud, en países con sistemas públicos muy sólidos como en Canadá, Holanda y ahora Reino Unido (Inglaterra), pueden ser provistos de manera privada.
Por cierto, habría que añadir que es posible que en un servicio provisto por una empresa privada que haya subsidios de diverso tipo. En el Perú, la electricidad y las comunicaciones tienen subsidios cruzados mediante los cuales los consumidores de mayores ingresos subsidian a los pobres. Tanto el FITEL como el Fondo de Energía son subsidios limitados y con debilidades, pero existen. Podría haber subsidios más extendidos o más focalizados, cruzados (financiados por tarifas mayores a otros sectores) o sustentados por el tesoro público o por rentas municipales o regionales. Esa es una decisión de política que puede tomarse independientemente de que la empresa sea privada o pública.

Sobre el punto 2, esto tampoco es tan seguro. Es verdad que las empresas privadas añadirán de todas maneras su margen de ganancia, pero las empresas públicas pueden tener grandes ineficiencias. De hecho, las EPS (empresas públicas) que proveen el agua en varias regiones han sido modelos de ineficiencia, han sido utilizadas polítiqueramente de la peor manera, no han mantenido ni ampliado el servicio y están en crisis. También es verdad que la privatización de las telecomunicaciones y la electricidad en Perú ha permitido ampliar sustancialmente la cobertura de esos servicios, incluso hacia sectores pobres, y que los esquemas de subsidios aplicados han favorecido que el servicio se amplíe aún más. Diciendo eso no estoy desconociendo que estas empresas operan en condiciones monopólicas con tarifas muy favorables que deberían disminuir; por el contrario, lamentablemente es lógico que a mayores tarifas, mayor el incentivo para que presten más y mejores servicios.
Finalmente, que la experiencia de Bolivia y Argentina ha sido mala parece ser verdad, pero también es verdad que la experiencia peruana con las EPS ha sido mala. Buscando ejemplos de un lado u otro creo que no llegamos a ningún lado.

Sobre la actuación del estado, su relación con la empresa privada y como mejorarla
¿Cuál es el punto? Desde mi punto de vista, la cuestión es cuál es el marco institucional más adecuado para lograr un servicio en que la combinación de calidad, precio y cobertura sea la óptima.
En el caso de la empresa privada, esto tiene en el Perú el siguiente problema central: la regulación del estado está sujeta a presiones por parte de las empresas privadas, lo que en la teoría económica se llama la “captura del regulador”. Estas empresas privadas, hoy en teléfonos y electricidad, tienen un enorme poder económico porque mueven cientos o miles de millones de dólares anuales, tienen presupuestos de publicidad gigantescos (en particular la telefonía), pagan cientos de miles de dólares en consultorías y tienen relaciones privilegiadas con los países desarrollados de donde son oriundas. Por el otro lado, tenemos una población peruana desconfiada, sin partidos políticos ni organizaciones de la sociedad civil fuertes, con poca capacidad de análisis y movilización. En esta situación, as empresas tienen un enorme poder para lograr que las regulaciones les sean favorables

Es evidente que esa misma situación se repetiría en el caso de privatizarse Sedapal en Lima. ¿Sería aun más grave en provincias? Empresas de este nivel son más pequeñas y de alguna manera puede hacerse benchmarking entre ellas, es decir, compararlas unas contra otras. Si el regulador fueran los municipios, que son débiles, el problema sería mayor, pero es posible que la SUNASS sí tenga más fuerza para tenerlas mejor reguladas.
Por otro lado, las empresas municipales de agua, las EPS, en general parece que no han dado buenos resultados. Pero habría que realizar un análisis más detallado y buscar los casos exitosos. Particularmente, siempre me ha llamado la atención el contraste entre un fracaso generalizado en la experiencia de las empresas municipales de agua – las EPS – y el éxito generalizado en las empresas municipales de crédito – las Cajas Municipales-. Ambas municipales, resultados contrastantes. Incluso, debe anotarse que el servicio del agua es un servicio bastante homogéneo y por eso más fácil de controlar y hacer transparente; mientras que el crédito demanda necesariamente un análisis cliente por cliente, y es por eso mucho más difícil de controlar y transparentar. A pesar de lo cual, la experiencia exitosa es la de crédito y no la de agua.
Cabe preguntarse, también, en que caso ha habido efectivamente más control público, si el caso de Sedapal o en el caso de Telefónica o las empresas eléctricas. Entendamos claramente que control público no quiere decir control por parte de burócratas, sino una dirección que le rinda cuentas a la ciudadanía y que responda a los intereses de la población y no a intereses privados. A mi no me resulta obvio que Sedapal esté sometida a más control público que Telefónica. Las tarifas de teléfonos generan un amplio debate ciudadano, una comisión del Congreso fiscaliza, hay un supervisor con un directorio plural.
Es verdad que por otro lado no sabemos como gasta en publicidad Telefónica, a qué políticos compra y por cuánto, etc. Pero en el caso de Sedapal, hay una enorme opacidad en su gestión. Licita sumas enormes en construcciones que quién sabe como se adjudicarán. Llena su planilla y niveles gerenciales con dirigentes de Perú Posible, probablemente dedicados a la campaña de Bruce y a mover ”la portátil”. Su gestión es tan pobre que yo puedo pagar teléfono y luz por internet, pero no puedo hacer lo mismo con el agua. Es verdad que, en el papel, por ser una empresa pública está sometida a la Contraloría, al Congreso, etc, pero ¿eso se hace efectivo alguna vez? ¿no es cierto acaso que ese control se ha hecho muy esporádicamente, de manera muy insuficiente? ¿alguien estaría dispuesto a apostar que su manejo ha sido no corrupto, eficiente y respondiendo al interés ciudadano, alguna vez en su historia? Yo no.
Preguntas y sugerencias
Como se ve, soy bastante crítico de ambas posturas, la privatista y la anti-privatista, tal como creo están formuladas hasta ahora. Los privatistas, deberían responder cómo hacer para evitar los problemas de tarifas excesivas y abuso en telecomunicaciones y electricidad, y deberían probar- en esos rubros – qué funciona. También deberían hacer transparentes las condiciones que se proponen: qué tarifas habrían, qué requerimientos se pondrían en la concesión, cuántas nuevas conexiones se lograrían, y cómo se resolvería el problema de quienes no tienen dinero suficiente para pagar el servicio, entre otros.
Los anti-privatistas deberían hacer un balance más claro de por qué no funcionan bien las empresas públicas de agua; en particular las empresas municipales, ya que buena parte de los anti-privatistas son también pro-descentralizadores. Creo que simplemente echarle la culpa al Ministerio de Economía por “neoliberal”, por no permitirles subir las tarifas y gastar como quieren, es absurdo (¿por qué deberíamos favorecer esta alza de tarifas, que es el argumento para oponerse a la privatización?). También deberían proponer algunas soluciones prácticas y concretas, que no se remitan al “gran cambio” que hará que “el estado funcione bien” y la “participación ciudadana logre el control social del agua”. Y por cierto, no deberían confundir los intereses de los trabajadores de las empresas de agua y los burócratas que las dirigen, con los intereses de toda la ciudadanía.

Junio 2005