Financiamiento privado e impuestos:
El caso de las redes viales en el Perú

Jose Luis Bonifaz
Roberto Urrunaga
(CIUP)

Documento Final
Términos de Referencia Iniciales

El Perú y la mayoría de los países del mundo han tenido severos problemas para garantizar los recursos que permitan el mantenimiento de las carreteras. Los sistemas de concesiones viales, adecuadamente administrados, han sido exitosos en captar los recursos necesarios para la construcción, rehabilitación, operación y mantenimiento de las carreteras alrededor del mundo . Además, si dichas concesiones son diseñadas de manera que creen incentivos adecuados a las empresas concesionarias, éstas enfrentarán las condiciones ideales para realizar una buena gestión del negocio; lo cual implica un mantenimiento eficiente y una mejora en la calidad de las vías. Si se logra este objetivo, se garantiza un importante ahorro de recursos a la sociedad; ahorro que puede traducirse en mayor inversión y crecimiento.

En el Perú, la promoción de la inversión privada en la construcción, rehabilitación y mantenimiento de infraestructura y servicios públicos mediante el otorgamiento de concesiones, se inició en noviembre de 1991 con la promulgación del Decreto Ley 758. Sin embargo, a partir de esa fecha, sólo se ha otorgado la concesión de la carretera Arequipa-Matarani. El ganador fue el grupo nacional Graña y Montero, el cual se comprometió a rehabilitar el tramo de 104 kilómetros con una inversión estimada en US$ 7 millones. El plazo de concesión fijado fue de 74 meses. El proyecto tuvo problemas de estimación de los costos, que fueron 30% superior a los previstos, lo cual provocó una ampliación del plazo de concesión. Recientemente, el gobierno ha determinado que los peajes están afectos al pago del IGV; hecho que no estaba contemplado en el contrato de concesión original. Por ello, Graña y Montero está exigiendo una compensación por dicho cambio en las reglas de juego.

El marco legal vigente para el otorgamiento de concesiones de obras de infraestructura y de servicios públicos está dado por la Ley de Promoción de la Inversión Privada en Obras Públicas de Infraestructura y Servicios Públicos (Decreto Ley 839); el cual regula la entrega en concesión al sector privado de dichas obras, y crea un organismo encargado de promoverla y dirigirla .

De esta manera, a través del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción (MTC), el Estado ha impulsado el Programa de Concesiones de Redes Viales. Este programa permitirá otorgar en concesión aproximadamente 7,000 kilómetros de carreteras a través de once proyectos, cuyos ámbitos de operación fluctúan entre los 150 y 1,000 kilómetros cada uno. Cabe destacar que estas redes, en su mayoría, están conformadas por carreteras privadamente rentables (más de 5,000 vehículos diarios) junto con tramos privadamente no rentables (menos de 2,000 vehículos diarios). Las inversiones totales movilizadas sobre la base del programa ascienden a US$ 760 millones para los primeros diez años. Se calcula que podrían llegar a US$ 1,340 millones en el año 2019. Por la magnitud de los montos involucrados y la importancia que tiene para el desarrollo futuro del país mejorar su infraestructura vial, es esencial que el mecanismo de concesiones funcione adecuadamente.

Además del Programa de Concesiones Viales, se tienen los caminos y carreteras con alta rentabilidad social, pero baja rentabilidad privada, que son manejados directamente por el Estado a través del MTC. Éste es el encargado del mantenimiento de todas las redes viales del país en la actualidad, con recursos del Tesoro Público y créditos de organismos multilaterales.

En función a lo anterior, resulta indispensable dedicar esfuerzos al estudio del Programa de Concesiones de Redes Viales desde una perspectiva global; lo cual significa conciliar los objetivos privados de los usuarios y de los inversionistas con los objetivos sociales perseguidos por el gobierno. Es decir, se trata de discutir si resulta conveniente trasladar todas las redes viales al sector privado, aún cuando existan tramos no rentables, o sugerir alternativas de financiamiento público para dichos tramos.

Existen dos tipos de costos que producen los usuarios de las vías en contraparte a los beneficios que reciben. En primer lugar, al transitar por la vía, dañan la infraestructura lo que obliga a su conservación. Por otra parte, al transitar por una vía de alto tránsito, producen congestión lo que genera un aumento en los costos de operación de los otros usuarios.

Estos costos no tienen porqué ser cargados a la sociedad como un todo, puesto que son causados por los usuarios directos de las vías. Entonces, en ese sentido, es justo que las ampliaciones de las carreteras motivadas por la congestión (en caminos de más de 5,000 vehículos diarios) sean financiadas con peajes por un lapso tal que permita la recuperación del capital invertido. En cambio, deberá ser cargo del Estado la construcción y mejoramiento de caminos de tránsito moderado o bajo (menos de 2,000 vehículos diarios). Dentro de éstos están los caminos de penetración, la pavimentación y la rehabilitación/reconstrucción de caminos existentes. Para el caso de caminos que cuenten con un tráfico entre 2000 y 5000 vehículos diarios, es posible su concesión al sector privado pero con cofinanciamiento estatal.

Objetivos

El objetivo general del estudio es evaluar el Programa de Concesiones de Redes Viales.

Los objetivos específicos son los siguientes:

· Revisar el mecanismo de licitación de las concesiones viales.

· Estudiar la estructura tarifaria contemplada en el Programa de Concesiones.

· Analizar la estructura de financiamiento requerida en las redes viales.

· Discutir las alternativas de financiamiento para los tramos no rentables, en términos privados, de las redes viales.

Metodología

Concesión conjunta de tramos rentables y no rentables y pertinencia de subsidios cruzados
Se revisará de manera exhaustiva del Programa de Concesiones de Redes Viales. Esto involucra el estudio de variables tales como mecanismos de licitación, plazo de concesión, distribución de riesgos, exigencia de garantías, facilidades tributarias y tarifas.
Luego se realizará un análisis, fundamentalmente teórico, con relación a las ventajas y desventajas de separar los tramos rentables de los no rentables. Complementariamente, se realizará un análisis costo-beneficio de la separación de los tramos. Para ello, se efectuarán análisis de flujos de caja de los tramos rentables y se calcularán los excedentes allí generados que podrían servir para financiar los tramos no rentables.

Mejor mecanismo de licitación y razonabilidad de tarifas
Se realizará un análisis comparativo, discutiendo las ventajas y desventajas de los principales mecanismos. También se revisará la experiencia internacional respecto a los mecanismos utilizados y al desempeño de las concesiones bajo tales mecanismos.
El mecanismo de licitación escogido por el gobierno peruano es el mayor pago por el derecho de concesión, por lo cual podría esperarse que los peajes se acerquen a los límites establecidos. Al respecto, resulta importante evaluar el impacto de las tarifas sobre los costos de transporte, cuyo resultado justificaría recomendar la utilización del mecanismo de licitación del menor peaje.
Por último, se efectuarán simulaciones con distintas tarifas para calcular las rentabilidades del proyecto y de los accionistas, con la finalidad de evitar peajes innecesariamente altos en el caso no se decida aplicar el mecanismo de licitación de la menor tarifa.

Financiamiento de las redes viales
Primero se realizará un diagnóstico del mercado financiero doméstico y, en particular, de las modalidades de financiamiento ofrecidas por los bancos locales y de los instrumentos colocados en el mercado de valores.
Luego, se revisarán algunos casos de financiamiento de concesiones de carreteras y posiblemente de otros proyectos de infraestructura, ocurridos en el extranjero, así como la experiencia de los organismos multilaterales en el financiamiento de este tipo de proyectos.
Finalmente, se realizará una propuesta de financiamiento específica para las concesiones, para lo cual se analizará cualitativa y cuantitativamente (en la medida que la data lo permita) los diversos instrumentos y los diversos agentes financiadores.
Adicionalmente, se entrevistará a funcionarios públicos de los organismos reguladores, por un lado, y a los representantes de los inversionistas, por otro.

ISC a los combustibles versus peajes
Se analizará el financiamiento público de las carreteras, donde los impuestos más afines son a los combustibles, al rodaje y al patrimonio vehicular, y la tasa que guarda mayor relación es el derecho por licencia de conducir.
Seguidamente, se pretende conseguir información sobre la experiencia internacional al respecto. En particular, resultará relevante conocer el papel que tiene el impuesto a los combustibles como fuente de recursos para el mantenimiento de las carreteras.
Por último, se efectuará un análisis del ISC a los combustibles en Perú, el cual contemplará una discusión sobre su estructura, las discriminaciones que contempla, y su recaudación. Esto último permitirá realizar una comparación con el gasto público destinado al mantenimiento de carreteras donde no se cobra peaje.