Estimando el Beneficio de los Caminos Rurales
Javier Escobal
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La construcción y el mantenimiento de la infraestructura de caminos
vecinales o rurales juega un papel central en el desarrollo rural. Sin embargo,
poco es lo que se conoce sobre la magnitud y la distribución de los beneficios
de este tipo de inversión pública.
A fines de 1995, el sistema vial peruano estaba constituido por cerca de 79,000
kilómetros, de los cuales 57% (unos 40,000 kilómetros) correspondían
a la red vecinal, también conocida como red de caminos rurales. De esta
red de caminos rurales, constituida por vías de carácter local
que unen poblaciones pequeñas, 2% se encontraban asfaltados, 6% eran
caminos afirmados, 18% estaban sin afirmar y el resto (74%) estaba constituido
por trochas. Según estimados del Ministerio de Transportes, más
del 80% de esta red de caminos se encontraba fuertemente deteriorada, producto
tanto de los factores climáticos como de la falta de mantenimiento. En
este contexto, el Gobierno ha venido desarrollando desde 1996 el Programa de
Caminos Rurales (PCR), cuyo objetivo ha sido y es reestablecer la transitabilidad
de los caminos vecinales o rurales, asegurando su mantenimiento posterior. Este
proyecto ha invertido cerca de US$ 400 millones para rehabilitar unos 11,000
kilómetros de esta red de caminos. El impacto de esta inversión,
sin embargo, es aún desconocido. Las evaluaciones realizadas confirman
que han habido importantes reducciones en los tiempos de recorrido y en el tránsito
de vehículos Sin embargo, poco es lo que se conoce sobre los impactos
socio-económicos de esta inversión.
Tal vez sea por esta "ignorancia" de los enormes beneficios, que potencialmente
debería generar este tipo de infraestructura, que en los últimos
dos años hemos sido testigos de ciertos cambios en la orientación
de la política de gasto público focalizada a los sectores rurales
más pobres. El Ministerio de la Presidencia, en general, y FONCODES,
en particular, han planteado reducir la importancia de la inversión en
infraestructura básica a cambio de aumentar el peso relativo de los proyectos
productivos para el periodo 2000-2005, dado que se cree que estos últimos
son más efectivos para combatir la pobreza rural.
En nuestra opinión, es indispensable poder documentar los beneficios
que proyectos de infraestructura básica como los caminos rurales generan;
de tal manera que se pueda comparar la rentabilidad de este tipo de inversiones
respecto a otras que actualmente puedan tener un mayor interés político.
Asimismo, es importante documentar cómo un programa de caminos rurales,
como el que aquí se analiza, puede facilitar también la incorporación
de nuevos proyectos de infraestructura productiva y social en su zona de influencia,
contribuyendo a incrementar la "capacidad productiva" de la comunidad.
Aquí se debe tomar en cuenta no solo la incorporación de nuevos
proyectos públicos sino también privados (como instalación
de líneas telefónicas).
Los beneficios potenciales de la construcción y mantenimiento de caminos
rurales podrían generarse a través de distintos mecanismos, entre
los que cabría desatacar los siguientes:
- Impactos sobre la reducción de costos de transporte y de comercialización
- Impactos sobre la producción agrícola
- Impacto sobre el empleo y migración
- Efectos del cambio en los precios relativos
- Impactos sobre la educación y salud
- Impactos sobre la riqueza y distribución del ingreso
Una manera de evaluar el impacto global del programa es a través de los
efectos que este tenga sobre la riqueza de los hogares. Uno de los activos más
importantes en el medio rural es obviamente la tierra. Es de esperar que el
proyecto y sus efectos positivos lleven a una activación del mercado
de tierras y a un aumento en el valor de este activo.
Aunque los impacto distributivos de proveer mejor infraestructura de caminos
rurales son positivos a nivel del país, es interesante conocer el impacto
distributivo al interior de la zona de intervención. No existe, al respecto,
suficiente evidencia teórica o empírica para asegurar que el impacto
es progresivo o regresivo. Un conocimiento más profundo del tema permitirá
establecer medidas de mitigación si termina siendo pertinente.
Objetivos
El objetivo de esta investigación es llenar este vacío de conocimiento,
estimando los beneficios globales que la inversión pública en
caminos rurales puede generar. Para ello, la investigación utiliza una
encuesta especialmente diseñada para evaluar el impacto del Programa
de Caminos Rurales (PCR) del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda
y Construcción. Esta encuesta nos permitirá describir y evaluar
los impactos que la inversión en reparación y mantenimiento de
caminos ha tenido sobre la reducción de costos de transporte y de comercialización,
sobre la producción agrícola y sobre la estructura de precios
relativos. Además, en la medida que la tierra es uno de los activos más
importantes en el medio rural, cambios en el valor de esta, producto de la inversión
pública mencionada, pueden interpretarse como una buena aproximación
de los cambios en la riqueza del hogar producto de dicha intervención.
Metodología
Para esta investigación, se asumirá que el valor de la tierra
es igual al valor presente de los beneficios máximos que se pueden obtener
con su producción, por lo que el ingreso obtenido por menores costos
de transporte se capitaliza en el valor de la tierra. El modelo supone la existencia
de distintos valles agrupados en torno a una carretera común que permite
el acceso a un gran mercado donde se venden productos agrícolas y se
compra insumos para la producción.
El costo total de transporte desde las parcelas hasta el mercado involucra dos
componentes: el costo de transportar los productos hasta el camino principal,
y el costo de llevarlos al mercado por este camino. Estos costos se reflejan
tanto en los precios que se obtienen al vender su producción en el mercado,
como en los precios de los insumos adquiridos en el mismo. Conforme las parcelas
del hogar se alejan del mercado principal, el tiempo requerido para acceder
a este se incrementa y por tanto el precio que obtiene por sus productos disminuye
mientras que el precio de los insumos aumenta.
De esta manera, una mejora en las vías de acceso que reduce el tiempo
requerido para acceder al mercado eleva el ingreso de los productores, lo que
a su vez se refleja en el incremento del valor de la tierra. Es decir, reducciones
en el tiempo de acceso al mercado generan un efecto riqueza tal como el aquí
señalado y, en la medida que existe un mercado de tierras razonablemente
activo, este incremento de riqueza podría traducirse en mayor bienestar.
Por ello, se pretende realizar una estimación econométrica que
relaciona el valor del activo con el tiempo de acceso al mercado.
Es importante anotar que el estudio pretenderá comparar no sólo
los caminos rehabilitados por el PCR respecto a aquellos no rehabilitados por
este programa, sino respecto a los caminos no rehabilitados en general. Es decir,
también se prevé recoger el impacto de la rehabilitación
realizada por otros proyectos públicos o privados.
La base de información que se utilizará es aquella recopilada
por el Programa de Caminos Rurales del Ministerio de Transportes y que constituye
el elemento central de su sistema de evaluación. Como parte de este proceso
de evaluación se ha ejecutado una encuesta a 2038 hogares rurales distribuidos
a lo largo de casi 200 centros poblados ubicados a lo largo de 90 caminos. De
esta muestra, 1150 hogares se ubican en caminos rehabilitados por el PCR, mientras
que 888 hogares se ubican en caminos testigos, ubicados en la misma provincia
que el camino rehabilitado, accediendo al mismo eje vial, pero sin haber estado
sujeto a la intervención del programa de caminos rurales.