Costo efectividad del programa de desayunos escolares
del Foncodes y el programa de alimentación del Pronaa:
Análisis empírico a partir de un modelo de acumulación
del capital humano
Renato Ravina
Javier Paulini
(APOYO)
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| Términos de Referencia Iniciales | |
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La literatura sobre el desarrollo económico ha puesto énfasis
especial en resaltar el papel de la educación como medio para aumentar
la productividad de la fuerza laboral, reforzar la calidad de vida y mejorar
la distribución del ingreso. Por su parte, los gobiernos han implementado
una serie de políticas que tienen por finalidad ampliar la cobertura
del servicio educativo. Entre estas se encuentran los programas de ayuda nutricional
implementados al interior de las escuelas con el objetivo de aumentar los incentivos
de las familias en invertir en la educación de los niños. Estos
programas han sido particularmente exitosos en reducir las tasas de repitencia
y deserción escolar, así como en ampliar la cobertura de los servicios
educativos en las zonas más pobres.
La inversión en programas de ayuda alimentaria se ejecuta a través
de diversas instituciones públicas y de organizaciones privadas sin fines
de lucro. Entre las instituciones públicas más importantes que
administran programas nutricionales dirigidos a la población en edad
escolar se encuentra Foncodes y el Pronaa.
A partir del contexto anteriormente descrito, el presente estudio tiene como
objetivo general llevar a cabo una evaluación costo-efectividad del impacto
del Programa de Desayunos Escolares de Foncodes y el Programa de Alimentación
Escolar del Pronaa, sobre la acumulación de capital humano. La relevancia
de llevar a cabo una evaluación comparada de estos dos programas reside
en que ambos tienen los mismos objetivos generales y plantean estrategias similares
para alcanzarlos.
Esta situación implica una duplicación de funciones al interior
del aparato estatal, mayores costos administrativos, mayor burocracia, etcétera.
Al respecto diversos autores han resaltado que el Estado, en lugar de construir
una red ordenada de protección social, organizó todo un sistema
de alternativas cruzadas para proveer transferencias de ingresos no monetarios
a los sectores de bajos ingresos.
En términos de la importancia del Programa de Desayunos Escolares de
Foncodes y el Programa de Alimentación Escolar del Pronaa, a nivel presupuestario,
ellos representan el 22,3 y 28,4 por ciento respectivamente del total del presupuesto
que manejan cada una de estas instituciones. Juntos representan el 11,4 por
ciento del total del presupuesto asignados el conjunto de proyectos y programas
estatales de alimentación.
Una primera revisión de la información disponible sobre los programas
de alimentación escolar de Foncodes y el Pronaa muestra que existen diferencias
en el producto que reparten y entre la forma de operación y administración;
estas diferencias son las que estarían explicando la brecha entre el
costo por beneficiario de dichos programas.
La metodología a aplicarse en el presente estudio se basa en el análisis
costo-efectividad, el cual constituye una herramienta cuyo objetivo es establecer
una comparación en términos de eficiencia entre las diversas formas
de ejecución para el logro de objetivos comunes. Para fines del presente
estudio, el uso del método señalado es apropiado, ya que permite
establecer una comparación de la eficacia con que los dos programas de
ayuda alimentaria buscan alcanzar un mismo objetivo.
Como resultado del análisis costo-efectividad, se espera obtener una
medida cuantitativa que permita establecer una comparación adecuada entre
el Programa de Desayunos Escolares y el Programa de Alimentación Escolar.
El análisis será complementado con información a nivel
cualitativo, de modo que se pueda establecer una evaluación integral
de ambos programas que derive en recomendaciones de política relevantes.
Cabe resaltar que uno de los aportes de este estudio es justamente la aplicación
de una metodología a nivel empírico, que prácticamente
no ha sido utilizada en el Perú, para la evaluación de programas
sociales; metodología que además puede hacer posible una correcta
y eficiente asignación de los recursos del Estado.
La investigación buscará dar respuesta a las siguientes preguntas:
- ¿Tienen el Programa de Desayunos Escolares de Foncodes y el Programa
de Alimentación Escolar del Pronaa algún impacto sobre la acumulación
de años de educación de los niños?
- ¿Cuál de los dos programas evaluados es más efectivo?
- ¿Cuál de los dos programas es más costo-efectivo?
- ¿Qué factores explican que uno u otro programa sea más
costo efectivo?
Objetivos
Tal como se señaló en la sección anterior, el presente
estudio tiene como objetivo general comparar el costo-efectividad del Programas
de Desayunos Escolares Foncodes y el Programa de Alimentación Escolar
del Pronaa. La efectividad será medida en relación al nivel de
escolaridad alcanzado por los niños que habitan las zonas rurales del
Perú, y estimada tomando como marco de referencia un modelo de acumulación
de capital humano. Esto presupone llevar a cabo una estimación cuantitativa
que será complementada con un análisis cualitativo que intente
definir las causas que explican las diferencias en términos de costo-efectividad
de ambos programas sobre el grado de escolaridad de sus beneficiarios. Asimismo,
los objetivos específicos del estudio son:
· Determinar y analizar el impacto del Programa de Desayunos Escolares
de Foncodes y el Programa de Alimentación Escolar del Pronaa sobre el
número de años de educación que alcanzan los niños
en las zonas más pobres del Perú.
· Determinar cuáles son las principales diferencias que existen,
en términos de costos, entre los programas de alimentación escolar
implementados por Foncodes y Pronaa.
· Plantear las comparaciones y recomendaciones de políticas específicas
que se deriven del análisis de los indicadores del costo-efectividad
obtenidos.
Como se puede apreciar, los dos primeros objetivos específicos del estudio
se complementan para poder alcanzar el objetivo general del mismo. El análisis
integral de ambos componentes supone la consecución del objetivo general
del proyecto.
Metodología
Para llevar a cabo una evaluación, en términos comparativos, del
costo-efectividad del Programa de Desayunos Escolares de Foncodes y el Programa
de Alimentación Escolar del Pronaa, se requiere dividir el análisis
en tres etapas. La primera etapa consiste en determinar a nivel cuantitativo
la efectividad de ambos programas en alcanzar un objetivo común. Al respecto,
el presente estudio intentará determinar la efectividad de dichos programas
en términos de la mejora en el grado de escolaridad de los niños
que habitan las zonas rurales del Perú.
Una segunda etapa del análisis costo-efectividad supone calcular los
costos totales de cada uno de los dos programas. A partir de dicho cálculo
se determinan los costos por beneficiario. La idea es que la unidad de análisis
de los costos sea compatible con la unidad de análisis de la efectividad.
Para fines del presente estudio, la unidad de análisis son los niños
beneficiarios del Programa de Desayunos Escolares y del Programa de Alimentación
Escolar.
Finalmente, la tercera etapa del análisis supone calcular la relación
costo-efectividad para cada uno de los programas y establecer una comparación
a partir de los resultados obtenidos. Dicha comparación debe integrar
los resultados obtenidos a nivel cuantitativo con información cualitativa
sobre las características que diferencian al Programa de Desayunos Escolares
de Foncodes y al Programa de Alimentación Escolar del Pronaa.
El estudio debe derivar en recomendaciones de política concretas que
ayuden a mejor la asignación del gasto del gobierno y que, a la larga,
tengan un impacto favorable sobre el bienestar de la población beneficiaria
del Programa de Desayunos Escolares de Foncodes y el Programa de Alimentación
Escolar del Pronaa.
La mayor parte de la información para llevar a cabo la estimación
econométrica se obtendrá a través de una base de datos
desarrollada y procesada por Instituto APOYO para un proyecto anterior. Dicha
base contiene información de 140 localidades en las zonas rurales del
Perú, las que representan al mismo número de escuelas y a 1154
hogares. Para fines de este estudio, esta base de datos tiene la ventaja de
determinar tres grupos de comparación: un primer grupo que no se favorece
de ningún programa de ayuda nutricional, un segundo grupo que se favorece
del Programa de Desayunos Escolares de Foncodes y un tercer grupo que se favorece
del Programa de Alimentación Escolar del Pronaa.
Finalmente, se recurrirá a diversas fuentes de información acerca
del Programa de Desayunos Escolares de Foncodes y el Programa de Alimentación
Escolar del Pronaa. Se buscará tener acceso a estas fuentes a través
de Foncodes, el Pronaa, La Secretaria Técnica de Política Alimentaria
Nutricional, Prisma, el Instituto APOYO, etc.