LAS CAPACIDADES DE GESTIÓN DE LOS SISTEMAS EDUCATIVOS LOCALES: DETERMINACIÓN
DE UNA LÍNEA-BASE EN ZONAS URBANO MARGINALES Y RURALES EN PIURA
Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA - Piura)
María Teresa Gallo R.
Liliana Gaby Guerra P.
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| Términos de Referencia Iniciales | |
Tradicionalmente, los servicios sociales han sido provistos por el Estado.
Sin embargo, existen "fallas de gobierno" en la provisión de
bienes y servicios públicos que se traducen en ineficiencia y baja calidad
de los bienes y servicios provistos. Por ello, la discusión en torno
a la provisión de los servicios sociales abarca desde temas relacionados
a la introducción de competencia en su provisión, incentivos a
la participación privada y cambios en las modalidades de apoyo estatal
(subsidios a oferta y/o demanda), hasta la descentralización de aquellos
servicios que continúan a cargo del Estado incorporando nuevos esquemas
de gestión publica y participación social.
En educación, el principal argumento para la descentralización
es que ella permite reducir los riesgos e incertidumbre de una baja calidad
en educación. En otras palabras, permite hacer más eficiente y
eficaz la oferta del servicio público, ya que los actores más
cercanos a la realidad de los salones de clase (gobiernos locales, directores,
profesores, padres y estudiantes) poseen más y mejor información
que el gobierno central para tomar decisiones adecuadas que permitan mejorar
el funcionamiento de las escuelas y, consecuentemente, los niveles de calidad
y aprendizaje. Las reformas de descentralización en este sector deben
contemplar un aumento de la participación y el control social por parte
de la comunidad, a partir de la mayor autonomía de los actores locales
en la toma de decisiones educativas.
Muchos estudios que intentan evaluar los impactos de los procesos de descentralización
de sistemas educativos carecen de información de una línea-base
para determinar objetivamente los logros o fracasos de la reforma. Si bien existen
estudios comparativos sobre la calidad educativa entre los sistemas educativos
públicos y privados tras la reforma a través de pruebas estandarizadas,
dichas evaluaciones carecen de elementos que permitan desarrollar comparaciones
intertemporales sobre los avances o retrocesos en la calidad de la educación
pública, la cual se intenta potenciar antes y después de la reforma.
Por otro lado, la literatura existente privilegia el estudio de la calidad educativa
a partir de variables relacionadas con las características del estudiante
y de su familia y con las características de la escuela e insumos del
proceso educativo. Sin embargo, pese a que el tema gestión y participación
ha adquirido singular importancia, no se han realizado muchos estudios sobre
este tema ni sobre cómo determina las desigualdades existentes en la
calidad de la educación.
En este sentido, es necesario disponer de una línea-base para evaluar
las capacidades o limitaciones de los actores locales en los procesos de gestión
y participación, y en qué medida éstas impactan o podrían
impactar sobre la calidad educativa. A partir de la línea-base, posteriormente,
se podrán evaluar los impactos de la reforma en un horizonte temporal,
a la vez que se podrán extraer algunas pistas para la formulación
de políticas de desarrollo educativo.
En particular, se pretende dar respuesta a las siguientes preguntas:
- ¿De qué capacidades disponen los actores locales para gestionar
los sistemas educativos de cara a la descentralización?
- ¿En qué medida las capacidades de gestión de los sistemas
educativos explican las desigualdades existentes en la calidad de la educación?
- ¿Qué y en qué circunstancias se debe gestionar centralizadamente
y descentralizadamente?
- ¿Cuáles son las situaciones de uso y producción de información
por parte de los actores locales en tareas cotidianas de gestión y planificación
y que determinarían de manera importante la calidad de gestión
educativa?
La primera pregunta se relaciona a estudiar las capacidades de gestión
local de los gobiernos locales (municipios), las Areas de Desarrollo Educativo
(ADE) y las escuelas públicas del departamento de Piura, a partir de
las competencias y/o actuaciones de estos actores en el tema educativo, sus
capacidades gestionadoras y participativas, así como sus limitaciones.
Para responder a la segunda pregunta se intentará establecer comparaciones
de las capacidades de gestión local tanto de las instancias involucradas
en el sector educativo como de otros actores locales, de tal manera que nos
permita evaluar en qué medida se convierten en potenciales actores en
la nueva propuesta educativa (descentralización), tanto en zonas urbano-marginales
como rurales.
En la tercera pregunta se abordará en qué condiciones se otorgan
competencias mayores o menores a los actores locales en cada uno de los rubros
básicos de la gestión educativa, como son las competencias administrativas,
económicas y curriculares.
La cuarta pregunta se refiere básicamente a identificar las necesidades
de información de los actores locales, las fuentes a las que recurren,
obstáculos que enfrentan, etc. y su rol como generadores de información,
en las tareas de planificación y gestión.
Objetivo
La presente propuesta de investigación tiene como objetivo general analizar
las diferencias de las capacidades de gestión de los sistemas educativos
locales y su impacto sobre los estándares de calidad de la educación
en escuelas urbano-marginales y rurales, a partir de la determinación
de una línea-base que permita evaluar posteriormente el costo-efectividad
del proceso de descentralización ("municipalización").
Metodología
Desde 1962 hasta la actualidad, ha habido diversos intentos de descentralización
de la educación pública. Sin embargo, todos ellos confirman la
intención de los gobiernos de legitimarse políticamente, y no
de una verdadera vocación de descentralización integral que contemple
desde el inicio competencias mayores en la gestión educativa.
La propuesta reciente de descentralizar la gestión educativa hacia los
gobiernos locales ha generado diversas preocupaciones. En primer lugar, ésta
deberá contemplar una articulación clara y coherente entre el
proceso de descentralización y una propuesta integral de desarrollo educativo
que defina los roles del Ministerio de Educación, las instancias intermedias
y las instancias locales, y que potencie la intervención de los gobiernos
locales y de la población organizada. En segundo lugar, la heterogeneidad
de las capacidades de gestión de los gobiernos locales deberá
constituir un referente al momento de transferir las competencias a las municipalidades
provinciales y/o distritales. En tercer lugar, deben existir relaciones transversales
entre los actores locales vinculados a los sistemas educativos que permitan
enfrentar integralmente los problemas y lograr mayor eficiencia. Por último,
se debe definir mecanismos de participación de la población en
planes y proyectos integrales de desarrollo educativo locales.
Por lo tanto, en el contexto de descentralización, el tema de las capacidades
de gestión de los actores locales, constituye un elemento importante
en la reforma educativa, ya que éstas determinan de manera importante
la calidad educativa de las escuelas públicas.
Será necesario estudiar como éstas capacidades se potencian y
desarrollan, lo cual supone una evaluación previa de las mismas. Para
ello se propone una metodología cualitativa que permitirá responder
a las preguntas planteadas en esta investigación. Se utilizarán
tres tipos de herramientas: i) entrevistas a autoridades y funcionarios de las
municipalidades, de las USE y ADE, para identificar las potencialidades de la
capacidad de gestión (de recursos económicos, administrativos
y humanos) y mecanismos de participación concertada; ii) focus groups
con directores de centros educativos, presidentes de APAFAS y otras instituciones
involucradas en el sistema educativo local, para evaluar la calidad de gestión
de las escuelas "desde abajo", recoger las preocupaciones e iniciativas
y los mecanismos de control social por parte de la población; y iii)
encuestas a los actores locales (municipalidades, USE/ADE y APAFA) para verificar
la valoración y uso de información, y la producción y circulación
de la misma, a partir de su quehacer cotidiano. Estas herramientas serán
aplicadas con fines comparativos entre espacios urbano-marginales y rurales
para constatar las posibles diferencias existentes de acuerdo a las características
de los sistemas educativos en cada zona, lo cual permitirá establecer
peculiaridades de cada contexto.