Organizaciones de regantes: institucionalidad y servicios a la
pequeña agricultura de la costa de Piura.

Edgardo Cruzado S.
Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA - Piura)

OBJETIVOS

El sector agrícola ha pasado durante las últimas tres décadas por cambios radicales en su estructura de propiedad y, por tanto, en el marco institucional que lo organiza y determina, primero la reforma agraria del setenta y durante la década de los ochenta la parcelación de las empresas asociativas. Con el ajuste estructural del 90 el sector ha enfrentado una fuerte crisis, la liberalización ha dejado las reglas del mercado como el único marco y la desaparición de la banca de fomento eliminó todo el soporte que el Estado proporcionó durante dos décadas al sector.

Pero, frente al ajuste los principales mercados de recursos del sector han sido los más resistentes al cambio, recién a mediados de los noventa se promulga la ley de tierras que no ha generado un sistema dinámico de transacciones en los valles, salvo los nuevos proyectos como Chavimochic, y pese a muchos debates y proyectos no existe una nueva ley de aguas (reclamada por los inversionistas y también por los pequeños productores).

En este proceso de reestructuración y reconfiguración del sector agrícola se han formado unidades productivas pequeñas, por ejemplo el promedio de superficie agrícola por agricultor en el valle del Bajo Piura es 1.72 hectáreas. La cartera de cultivos se concentra en algodón y arroz, con la presencia de maíz como cultivo complementario (en este mismo valle los tres representan más del 90% de la superficie cultivada cada año durante la última década); además existen nuevos cultivos con mayor rentabilidad pero que exigen mayor inversión y una modalidad diferente de financiamiento.

Este nuevo panorama ha dificultado la provisión y por tanto el acceso a servicios eficientes y de bajos costos para la pequeña agricultura; por un lado la escala de producción genera problemas tecnológicos (maquinaria, sistemas de aplicación de pesticidas, etc.)y comerciales, y por otro lado el sector financiero formal no participa por sus elevados costos de transacción (control, costos del trámite, saneamiento de la propiedad, etc.)

El Estado, planificador y muchas veces interventor o empresario, ha desaparecido de los campos agrícolas y su participación se orienta a políticas de asistencia (programas focalizados contra la pobreza) de muy poca envergadura, y por otro lado a la promoción de las grandes inversiones privadas en el sector con la postergación total de estos pequeños agricultores considerados implícitamente, y muchas veces explícitamente, ineficientes.

Uno de los problemas más serios generados con la salida del Estado es el vacío que ha dejado en el sistema de planificación del sector. La agricultura de costa se sustenta en un sistema de riego regulado que requiere compatibilizar las demandas de agua (en función a los cultivos instalados) y la oferta que es inestable dado que depende de las lluvias en la sierra (con cierto margen de maniobra por la existencia de grandes reservorios).

El recurso agua, y el manejo de la infraestructura de riego, sigue siendo fundamental; con la salida del Estado los encargados de esta actividad han pasado a ser las organizaciones de regantes (Juntas de Usuarios y Comisiones de regantes) con lo cual han adquirido mucha importancia y protagonismo en el sector. Podemos afirmar que las organizaciones de regantes en la costa, y particularmente en Piura, son la principal institución y quizás el último vestigio de institucionalidad (participativa, con elecciones, negociación, reglas, etc.) que no niega que existen problemas en su organización o en la calidad de sus servicios.

El objetivo central de la investigación es, clarificar el rol que asumen las organizaciones de regantes en la provisión de servicios a la pequeña agricultura y particularmente la gestión del agua en un sistema regulado, después del ajuste. La hipótesis que trabajamos es que las organizaciones de regantes, en sus diferentes niveles, han respondido a la salida del Estado promoviendo su articulación con los usuarios (el universo de productores) y asumiendo funciones que sobrepasan la distribución del agua, lo que ha permitido su crecimiento y consolidación institucional.

El comportamiento de la oferta de agua y de la demanda puede demostrarnos que el recurso es escaso pero relativamente suficiente (esto también tendrá que ser verificado), aunque los problemas de satisfacción de las demandas pasan por ineficiencias en el uso dada la cartera de cultivos y la tecnología de distribución existentes. Esta característica hace que los requerimientos de los usuarios a sus organizaciones traspasen la gestión del agua y demanden mayores servicios a la producción (negociación con el Estado, información para comercialización, etc.), la representatividad y la identificación de los usuarios con su organización se sustentará en la satisfacción de estas "otras demandas".

Por otro lado, la investigación busca demostrar que las organizaciones de regantes pueden ser los protagonistas más importantes en un proceso de modernización del sector agrícola que asegure una mayor participación de los usuarios, y particularmente de los pequeños productores. Su experiencia y solides económica puede sustentar los primeros intentos de introducción de nuevos cultivos y la dinámica de la información tecnológica y comercial.


METODOLOGIA Y FUENTES

El agua es un recurso fundamental para el sector agrícola y en la costa su distribución se realiza por medio de una desarrollada infraestructura de riego que ha permitido disminuir los problemas de la irregularidad de los ríos de la costa que dependen de las lluvias en la sierra y del desarrollo de reglas de distribución en los sistemas controlados por INADE.

Las características del recurso agua, los problemas de exclusión por la especificidad del recurso y la alta sensibilidad a la escala de la infraestructura necesaria para su distribución y control, determinan que el análisis sea sobre un bien considerado semi público; el marco institucional adquiere mayor importancia y sus criterios de implementación determinan la posibilidad de eficiencia en la distribución del recurso, no funciona como un bien privado (sin externalidades) donde el mercado puede ser un buen asignador.

Existen avances significativos en la transparencia de los modelos institucionales alternativos, que parten de la verificación de una especie de péndulo entre un sistema privados o de liberalización y un sistema centralizado por el Estado. Nosotros reconstruiremos, a partir de la bibliografía existente y la información de fuentes primarias, la historia de la inversión en infraestructura de riego en Piura resaltando el modelo de administración asumido en su diseño. Esta primera parte del trabajo también considera la visita a instituciones (de Lima y otras provincias) que han venido trabajando el tema y pueden proporcionar estudios y experiencias muy importante.

Además, esta investigación plantea la inclusión de las organizaciones de regantes como agentes centrales en la distribución del agua de riego en la costa en conjunto con el sistema de control que esto representa; buscaremos aclarar el marco institucional que se ha desarrollado y que sustenta las interacciones como la circulación de información entre usuarios (pequeños productores, medianos y grandes), organizaciones de regantes, organismos gubernamentales (Dirección Regional del Ministerio de Agricultura, Administración Técnica del Distrito de Riego y Autoridad Autónoma de Agua) y dentro de la sociedad civil agentes que tengan algún grado de influencia.

Una de las hipótesis del trabajo es que los desequilibrios entre la oferta y la demanda están en la gestión y no en la disponibilidad del recurso. Existe evidencia de problemas en la eficiencia del uso del recurso que se traduce en el aumento considerable de la salinidad de los suelos y la expansión de la superficie destinada a cultivos intensivos en agua por lo que mucho investigadores plantean la necesidad de invertir en el manejo de la infraestructura existente más que en nuevas obras.

En esta investigación planteamos determinar niveles de eficiencia del sistema a partir de la recolección de datos de oferta de agua y demanda (en el caso de Piura centralizados por el Proyecto especial Chira Piura desde inicios del setenta), y en función a la cartera de cultivo (con un módulo de riego y su propia periodicidad) determinar el uso "real" del agua durante la campaña agrícola. La afinidad de este análisis se sustentará en el trabajo de campo con las organizaciones de regantes.

Otra de las partes de la investigación es el funcionamiento actual de las organizaciones de regantes, nuestro objetivo es verificar si es que brindan otros servicios a la pequeña agricultura a parte de la distribución del agua de riego y/o si tienen elementos para ser eficientes en esta actividad. Por otro lado, si los usuarios exigen que estas organizaciones otorguen servicios extra-gestión del agua y que tipo de servicios. La metodología en esta parte se basa en encuestas a agricultores (usuarios) y entrevistas a los directivos de las organizaciones de regantes, en el caso de los usuarios la muestra se seleccionará a los tamaños de las propiedades y la ubicación en el canal de riego para considerar el dato de seguridad en el riego.

El espacio de esta investigación es la costa de Piura, en el ámbito de la Junta de Usuarios del Medio y Bajo Piura (valle del medio Piura y Bajo Piura en la zona de Catacaos).


ESQUEMA TENTATIVO DEL DOCUMENTO FINAL

Introducción

Capitulo 1: Organizaciones de regantes en Piura

Manejo del Agua en la historia de Piura
Marco legal y organizaciones de usuarios
El paisaje en los noventa.

Capitulo 2: Discusión teórica en el manejo del agua

El agua como bien público: exclusión y economías de escala
Manejo del agua y su marco institucional
Los mercados de servicios a la pequeña agricultura

Capitulo 3: Eficiencia en la gestión del agua: Oferta y demanda

Infraestructura y distribución del agua
Estimación de la eficiencia del sistema

Capitulo 4: Las organizaciones de regantes, representatividad y
modernización

Sus funciones cotidianas
Las demandas de sus usuarios
Principales acciones y posibilidades: experiencias.

Capitulo 5: Conclusiones

BIBLIOGRAFÍA

CRONOGRAMA DE TRABAJO Y DE ENTREGA DE INFORMES

Actividades	1999			2000
	Oct.	Nov.	Dic.	Ene.	Feb.	Mar.	Abr.	May.	Jun.
Diseño, revisión bibliográfica y recolección de datos generales.
Desarrollo del marco institucional
Visita a instituciones en la temática (IPROGA, IMAR, INADE, ITDG,PSI)
Encuesta a directivos de las organizaciones de regantes
Encuesta a los usuarios
Informe parcial
Sistematización de la Información
Redacción del documento final y entrega (inicio de la difusión)