Términos de Referencia Iniciales
¿PUEDEN LOS PROGRAMAS SOCIALES COMPENSAR LAS DIFERENCIAS EN LA DISTRIBUCIÓN DE LOS INGRESOS?
Tami Aritomi y Juan José Díaz
Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE)
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Términos de Referencia Iniciales |
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Resumen: El estudio busca determinar la magnitud de las transferencias
por programas sociales que perciben los hogares en el Perú. Se calculará
el valor de todos aquellos subsidios (monetarios y no monetarios) transferidos
a los hogares a través de los programas sociales de educación,
nutrición y salud. Luego, se analizará el impacto individual y
conjunto de estos subsidios sobre la distribución del ingreso y gasto
de los hogares. Dado que las medidas de desigualdad son sensibles a transferencias
en distintas partes de la distribución, se realizará un análisis
de dominancia estocástica.
1. Planteamiento y objetivos
Planteamiento del problema
Luego de la implementación del paquete de reformas estructurales iniciado
en 1990, se han venido ejecutando varios programas de lucha contra la pobreza
en el Perú, ya sea por parte del Estado, la Iglesia u otras organizaciones.
Las transferencias provenientes de los Programas Públicos de Apoyo Social
tienen dos funciones principales. La primera es redistributiva y sirve para
proveer soporte económico a aquellos agentes que de otra manera se verían
forzados a subsistir en niveles inaceptablemente bajos. La segunda es de reducción
del riesgo y promoción de la eficiencia económica, y está
dirigida a apoyar a los sectores pobres tanto en el manejo de situaciones de
riesgo como en la inversión eficiente de recursos humanos necesarios
para el desarrollo sostenido (Banco Mundial, 1999). El cumplimiento de dichas
funciones dependerá de las condiciones específicas de los países.
En ese sentido, es importante que el diseño de programas se amolde a
las necesidades y características particulares de cada grupo de pobreza.
Para ello, es necesario detectar los factores que promueven la desigualdad con
el objetivo de focalizar mejor las políticas.
Este trabajo está interesado en analizar el efecto directo de los programas
sociales de educación, salud y alimentación sobre la distribución
del ingreso, es decir el impacto que se obtiene al incrementar el valor del
ingreso familiar de los beneficiarios. En términos académicos
incluir los montos de los subsidios públicos permitirá una aproximación
más precisa al análisis de la distribución de ingresos.
Desde el punto de vista de quienes diseñan e implementan políticas
públicas, permitirá contar con indicadores útiles para
su evaluación y mejoramiento.
Objetivos
Recientemente se cuenta con encuestas de hogares que permiten calcular la magnitud
de los recursos que reciben los hogares de a través de estos programas
y adicionalmente, imputar con precisión los subsidios que perciben por
transferencias de salud y educación. Los objetivos de esta investigación
son:
i) Cuantificar las transferencias monetarias que realiza el sector público
a través de los servicios de educación, salud y alimentos.
ii) Analizar los grupos a los que pertenecen los agentes hacia los cuales se
dirigen dichos subsidios.
iii) Determinar el impacto de dichas transferencias sobre la distribución
de ingresos.
2. Metodología y fuentes de información
2.1 Metodología para estimar la magnitud de las transferencias
La primera parte de la estimación pretende valorar los montos de los
subsidios para los programas de educación, salud y alimentación.
Dichas valoraciones considerarán la información proveniente de
la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) de 1997-IV y 1998-IV. Esto representa
un avance en términos de esta clase de estudios, pues es sólo
recientemente que se cuenta con la información necesaria para realizar
esta clase de estimación.
Una de las ventajas de usar esta encuesta, es que contiene información
más detallada para ciertos programas. Por ejemplo, presenta información
detallada sobre asistencia a escuelas, institutos o universidades estatales
en el momento en el que se realizó la encuesta, cosa que en no se encuentra
en otras encuestas. Del mismo modo, la posibilidad de conocer el grupo de la
población que accedió a estos programas, permite conocer con mayor
exactitud el monto transferido.
Cálculo de los subsidios por servicios de salud
Para calcular las transferencias por servicios de salud, se utilizarán
los datos de costos unitarios estimados en el estudio Análisis de Costos
de los servicios de salud: Perú 1994, realizado por el CIUP. Las entidades
analizadas en dicho estudio fueron Hospitales, Centros de Salud y Puestos de
Salud del Ministerio de Salud, seleccionados en base a un índice de complejidad.
La determinación de los costos unitarios consideró los costos
directos e indirectos de la prestación del servicio, agrupándolos
en servicios de medicina general, medicina especializada, pediatría,
gíneco-obstetricia, cirugía general y cirugía especializada.
Sin embargo, los principales problemas encontrados en el recojo de información
fueron:
i) No todas las actividades registraban producción por no haberse ejecutado
el programa o no haberse contabilizado la producción.
ii) La información no se encontraba desagregada en todos los casos.
iii) Los datos sobre la de producción registrada, no eran uniformes.
Debido a que esta muestra no cubrió la totalidad de regiones del país,
se asumirá que existe homogeneidad entre regiones para imputar los valores
conocidos a aquellas regiones donde no haya información. Es posible que
este tipo de imputación genere algunos sesgos, pero dado que la metodología
usada por el estudio mencionado consideró una muestra representativa
por rangos del índice de complejidad mencionado anteriormente dentro
de las diferentes entidades de salud, es posible que dicho sesgo sea pequeño.
Por otro lado, si utilizáramos únicamente las regiones para las
cuales existe la información de costos unitarios de salud, la muestra
se reduciría significativamente, lo que posiblemente genere un sesgo
mayor al mencionado anteriormente.
De igual manera, el disponer únicamente de información sobre costos
unitarios de las entidades servidoras de salud del Ministerio de Salud, no obliga
a asumir que existe similitud en el comportamiento con el resto de entidades
de salud financiadas por el Sector Público para las cuales no hay información
disponible. En este caso podríamos suponer que sus costos unitarios resultarían
similares. Dicho supuesto no resulta tan fuerte, pues el nivel de calidad del
servicio presentado en las diferentes entidades del Estado, es relativamente
similar.
Cálculo de los subsidios por servicios de educación
En el caso de los servicios de educación se analizarán los subsidios
(gasto público en educación) que el Estado transfiere a través
de la provisión misma de educación reflejada en la gratuidad de
la enseñanza y a través de materiales educativos.
La magnitud de los subsidios por matrícula y pensiones que transfiere
el Estado se calculará como un monto por alumno a nivel de zonas rurales
y urbanas en cada departamento y para cada nivel educativo (inicial, primaria,
secundaria, superior no universitaria y superior universitaria), monto que será
imputado luego a nivel de cada hogar en la ENAHO 1997-IV según el número
de miembros de hogar que asisten a instituciones educativas públicas.
Para ello se combinará información de varias fuentes:
i) Estadísticas Básicas de la Educación 1998, elaborada
por el Ministerio de Educación. Esta fuente recoge información
de matrícula, docentes e infraestructura en cada uno de los centros educativos
de educación inicial, básica, técnica y universitaria del
país. Esta base de datos se utilizará para determinar la matrícula
pública en cada uno de estos niveles educativos en las regiones rurales
y urbanas de cada departamento.
ii) Presupuesto Público del Sector Educación 1998 a nivel de Unidades
Ejecutoras . Esta información permitirá determinar la magnitud
del gasto público en educación que se destina a cada departamento
y nivel educativo. Asimismo, permitirá identificar el gasto de capital
del corriente y al interior de este último entre el gasto de carácter
pedagógico (remuneración de maestros, materiales, etc.) del no
pedagógico (administración, pensiones, etc.).
Estas dos fuentes de información permitirán determinar la magnitud
de recursos transferida a cada departamento y calcular el gasto público
por alumno según niveles educativos. Una vez obtenida esta cifra se imputará
el valor correspondiente del subsidio a cada individuo en la encuesta de hogares
que cumpla con las condiciones para percibir dicha transferencia, es decir,
que asista durante 1997 a un centro de educación publica.
A diferencia de otras encuestas de hogares implementadas en el país,
la ENAHO 1997-IV permite determinar con precisión el nivel educativo
(e incluso el grado en el caso de la educación básica) al que
los individuos entrevistados asistían al momento de realizarse la encuesta,
gracias a la cadena de preguntas relacionadas a la educación de la población.
En esta encuesta se pregunta primero por el último nivel y año/grado
alcanzado y el sistema educativo en el que se recibió (sea estatal o
no estatal). Luego se pregunta si asiste actualmente a un centro de educación,
y luego el nivel, año/grado y el sistema al que se asiste.
Los subsidios adicionales por educación se obtendrán directamente
de la encuesta de hogares, ya que en ella se consignan preguntas de gastos asociados
a la educación como uniformes, calzado o útiles escolares, que
realiza el hogar o que se reciben de parte del Estado.
Cálculo de los subsidios por servicios de alimentación
En el caso de las transferencias por alimentos que los hogares reciben del Estado,
se utilizará el valor declarado directamente por los beneficiarios y
que se reportan en las secciones de gastos de alimentos y programas sociales
de la ENAHO 1997-IV.
2.2 Análisis del impacto de los subsidios sobre la desigualdad
Una vez que se haya construido una base de datos a nivel de hogares en la que
se incluyan las transferencias recibidas por cada uno de los beneficiarios,
se procederá a analizar el efecto del gasto social sobre la distribución
de los ingresos de los hogares. Hay que señalar que los ingresos reportados
en las encuestas de hogares suelen mostrar una subestimación de ingresos
para los hogares rurales, en este caso es útil considerar los agregados
de gasto como una variable aproximada del bienestar. El análisis que
se propone a continuación se realizará tanto para la distribución
de ingresos como de gastos.
Para determinar si las transferencias públicas tienen un carácter
progresivo se calculará el valor del ingreso (gasto) familiar una vez
incluidos los subsidios, el que será comparado con el ingreso sin dichos
subsidios. Si las transferencias son progresivas deberían llegar proporcionalmente
en mayor magnitud a los más pobres, debiendo observarse un incremento
en el valor del ingreso medio y una reducción en su dispersión.
El estudio realizará tres tipos de análisis relacionados:
i) Incidencia de las transferencias. Una primera alternativa para averiguar
si los subsidios por salud, educación o programas alimentarios son progresivos,
consiste analizar si aquellos que reciben las transferencias pertenecen a los
estratos inferiores de la distribución de los ingresos (gastos), es decir,
la población objetivo de los programas sociales. Para ello se analizara
el impacto de las transferencias según quintiles de ingresos.
ii) Transferencias y desigualdad. La segunda alternativa consiste en el cálculo
de indicadores de desigualdad comúnmente utilizados como el coeficiente
de Gini o el índice de Theil. Adicionalmente, se implementará
la metodología de descomposición por factores propuesta por Shorrocks
(1982), para analizar la importancia de cada transferencia en la reducción
(o incremento) de la desigualdad.
iii) Análisis de Dominancia Estocástica. Este análisis
se realizará para evaluar el impacto de transferencias sobre la caracterización
completa de la distribución de ingresos, es decir, sobre la media y varianza
de la distribución. Se realizarán las pruebas de dominancia estocástica
de primer y segundo orden, lo cual permitirá obtener conclusiones en
los casos en los que las curvas de Lorenz se crucen.
3) Esquema tentativo del documento final
El índice tentativo del documento final sería el siguiente:
Introducción
Cap 1: Literatura sobre transferencias públicas y distribución
del ingreso
1.1.Revisión teórica
1.2. Revisión metodológica
Cap 2: Gasto público y programas sociales en el Perú
2.1 Gasto público en salud
2.2 Gasto público en educación
2.3 Programas de nutrición
Cap3: Metodologías de cálculo y Fuentes de Información
3.1 Descripción de los Datos
3.2 Calculo de transferencias por servicios de salud
3.3 Calculo de transferencias por servicios de educación
3.4 Calculo de transferencias por programas de nutrición
Cap 4: Análisis de resultados
4.1 Desigualdad de ingresos y gastos
4.2 El impacto de las transferencias públicas en la distribución
4.2.1 Incidencia de las transferencias públicas según quintiles
de ingresos y gastos
4.2.2 Transferencias e indicadores de desigualdad
4.2.3 Análisis de dominancia estocástica
Resultados finales y recomendaciones de política
Bibliografía
4) Cronograma de trabajo y de entrega de informes
