IMPACTO DE LAS COMPRAS ESTATALES DE ALIMENTOS SOBRE LOS INGRESOS CAMPESINOS
- El caso de PRONAA en Ica y Huancavelica

Guillermo Rebosio Arana, Enrique Rodríguez Doig
Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participación - CEDEP



I. JUSTIFICACIÓN Y OBJETIVOS

1.1 Justificación

El proceso de ajuste y reforma estructurales, iniciado en 1990, hizo necesaria la implementación de programas sociales de emergencia para neutralizar los costos sociales del mismo. El Estado gradualmente fue dedicando mayores recursos a dichos programas, por lo que el gasto social representa casi el 40% del presupuesto del Sector Público en la actualidad. De esta manera, el gasto social per cápita se multiplicó por casi 15 veces entre 1990 y 1997, lo que ha permitido una gradual reducción de los índices de pobreza: mientras que en 1991 la extrema pobreza afectaba al 24.2% de la población, en 1997 se redujo al 14.7%, proyectándose que, para el año 2000, sólo afecte a menos del 10%.

Esta mayor disponibilidad de recursos ha permitido aumentar significativamente su cobertura, por lo que hacia 1996 el 61% de los hogares del país eran beneficiarios de uno o más programas sociales. Una de las principales líneas de la política social es el apoyo alimentario, ya que este tipo de programas beneficia al 42% de los hogares, donde los organismos ejecutores más importantes son los municipios (responsables del Programa del Vaso de Leche) y el PRONAA.

El Programa Nacional de Asistencia Alimentaria - PRONAA, creado en 1992 con el objetivo de "contribuir a elevar el nivel alimentario y nutricional de la población en situación de pobreza extrema", juega así un papel decisivo en la ejecución de la política social del Estado. La autorización que se le ha otorgado para comprar preferentemente productos agrarios locales y distribuirlos a familias en pobreza crítica significa que la institución tiene la capacidad de crear una demanda adicional que, convenientemente administrada, podría absorber excedentes estacionales, evitar caídas de precios en chacra y estimular cambios estructurales en las unidades agrarias beneficiarias de sus programas de compra.

Sin embargo, pese al incremento del presupuesto asignado a PRONAA (el presupuesto de 1999 le ha asignado un monto total de US$ 75 millones para la adquisición de 116 mil TM de alimentos nacionales), existen dudas respecto a la eficiencia con que dichos recursos son utilizados. Los programas de compras estatales de alimentos nacionales, articulados a acciones de apoyo alimentario, son instrumentos de carácter transitorio para garantizar un breve período donde los productores cuentan con un mercado cautivo y precios relativamente estables, que debería ser aprovechado al máximo para crear condiciones favorables para el desarrollo sostenible del agro.

El presente proyecto, por lo tanto, intenta responder a varios interrogantes respecto a la eficiencia con que se manejan los programas de compras de alimentos nacionales para apoyo alimentario. Teniendo como punto de partida el reconocimiento del gran potencial de dichos programas para impulsar procesos de desarrollo sostenido, se requiere evaluar:

· Si los precios pagados por PRONAA y las cantidades adquiridas tienen un impacto significativo sobre los ingresos de los beneficiarios.

· Si la participación en estos programas estimula a los beneficiarios a aumentar su producción y rendimientos agrarios, crear pequeñas agroindustrias u organizarse empresarialmente.

· Si el valor, en términos nutricionales, de los alimentos nacionales adquiridos directamente al productor por PRONAA es mayor o menor que el que se pudo obtener mediante otras alternativas de aprovisionamiento.

En base a los resultados obtenidos, se podrán elaborar las conclusiones y recomendaciones de política que permitan un uso más eficiente de los recursos públicos y, al mismo tiempo, el máximo impacto social posible.

Debe precisarse que el presente proyecto apunta a desarrollar una metodología para evaluar la eficiencia de los programas de compra. En este sentido, teniendo en cuenta la autonomía con que trabajan las diversas unidades operativas de PRONAA, las conclusiones y recomendaciones específicas se refieren exclusivamente al ámbito de estudio (algunas provincias de Ica y Huancavelica donde el PRONAA realiza compras) y, por lo tanto, no son generalizables.

Sin embargo, la metodología aplicada y perfeccionada en el curso del proyecto sí debe convertirse en un instrumento de uso general para la planificación, ejecución y evaluación de los programas de compra de PRONAA en todo el país.


1.2 Objetivos

Objetivo general:

Evaluar el impacto de los programas estatales de compra de alimentos sobre los ingresos de los pequeños productores agrarios beneficiarios de los mismos.

Objetivos Específicos:

a) Medición del impacto sobre los ingresos de los pequeños productores generado por la venta de parte de su producción a PRONAA.

b) Medición del impacto sobre el volumen y calidad de la producción agraria, a nivel individual y de microcuenca, en los ámbitos se ejecutan estos programas.

c) Evaluación de la eficiencia del gasto público en compras estatales de productos agrarios, directamente a los pequeños productores, en relación con otras alternativas de aprovisionamiento de los programas de apoyo alimentario.

d) Elaboración de opciones para la ejecución de programas de lucha contra la pobreza y mejora de la Seguridad Alimentaria.

II. METODOLOGÍA Y FUENTES

2.1 Metodología

La metodología del presente proyecto se apoya en dos elementos básicos:

a) Sistematización de las estadísticas de volúmenes y valores de producción, acopio y distribución

b) Encuesta a pequeños productores agrarios beneficiarios de los programas de compra ejecutados por PRONAA.


Esta información se sistematizará en cuadros detallados, cuyos resultados permitan medir los siguientes impactos de la intervención de PRONAA:

· Incremento del ingreso explicado por la diferencia entre los precios de compra de PRONAA y de mercado.

· Incremento del ingreso explicado por el aumento en la producción inducido por la demanda adicional que representan las compras de PRONAA

· Incremento del ingreso explicado por el cambio en el patrón de cultivos y variedades inducido por la demanda adicional que representan las compras de PRONAA

· Incremento de la producción de productos agrícolas procesados inducido por la demanda adicional que representan las compras de PRONAA

· Variación del valor nutricional neto de las adquisiciones de productos locales por parte de PRONAA, en comparación con otras alternativas de aprovisionamiento como los productos agroindustriales nacionales o los alimentos importados.

El análisis incorporará necesariamente un conjunto de apreciaciones cualitativas tanto a nivel de la acción de PRONAA (procedimientos y criterios aplicados a nivel local) como de la capacidad de respuesta a estímulos por parte de los productores beneficiarios (nivel de organización, desarrollo de actividades de transformación y comercialización).

En base a los resultados obtenidos, se determinará la conveniencia de continuar, modificar o ampliar dichos programas, proponiendo mejoras a los mismos o su sustitución por otras alternativas de aprovisionamiento de los programas de apoyo alimentario.


2.2 Fuentes de información

Las principales fuentes de información para el proyecto son:

a) Normas legales y manuales internos de PRONAA.- Aquellas que precisan sus objetivos, organización, funciones y procedimientos. La compilación de esta información permitirá comprender las actividades que realiza PRONAA y la evolución de sus objetivos y procedimientos.

b) Estadísticas oficiales del PRONAA y MINAG.- Incluyendo presupuestos, gastos desagregados, volúmenes de acopio y distribución, precios de compra y de mercado, volumen de producción a nivel de distrito y microcuenca, entre otros.

c) Entrevistas a funcionarios de PRONAA, MINAG y especialistas de ONGs en ámbito de investigación.- Para identificar los problemas prácticos en la implementación de los procedimientos oficiales y los criterios complementarios aplicados por los funcionarios locales (PRONAA), obtener apreciaciones complementaria sobre las características de la actividad agraria en la zona (MINAG) y sobre los ingresos campesinos y comercialización local (especialistas de ONGs).

d) Encuestas a pequeños productores beneficiarios de los programas de compra.- Para obtener información primaria acerca de los volúmenes de producción (frescos o procesados) canalizados a través de PRONAA, costos adicionales vinculados a estas operaciones (transporte a centros de acopio, etc.), producción total, capacidad productiva, patrón de cultivos, cambios en las últimas campañas, fuentes de ingresos familiares, problemas de comercialización, apreciaciones los procedimientos de compra de PRONAA, entre otros.

III. ESQUEMA TENTATIVO DEL DOCUMENTO FINAL

Sección
Contenido
1. Pobreza campesina e instrumentos de promoción del desarrollo agrario Marco teórico.
Indicadores básicos.
Reseña de estudios y experiencias similares.
2. Marco legal de PRONAA Descripción y análisis de normatividad legal aplicable a PRONAA.
3. Acciones desarrolladas por PRONAA 1992-1998 Caracterización de los programas desarrollados.
Importancia de los programas de PRONAA en los mercados agrarios nacionales.
Análisis de criterios aplicados y resultados obtenidos.
4. Impacto sobre el ingreso de los pequeños productores beneficiarios Análisis de resultados de encuesta a pequeños productores.
5. Impacto sobre niveles de organización de los productores, comercialización y transformación Evaluación cualitativa de resultados indirectos de los programas de compra.
6. Eficiencia del gasto en programas de compras de alimentos locales Identificación de principales necesidades nutricionales en ámbitos investigados.
Análisis nutricional de productos locales adquiridos por PRONAA y su comparación nutricional con otras alternativas de aprovisionamiento alimentario
6. Conclusiones y recomendaciones Evaluación de impacto de programas de PRONAA.sobre pequeños agricultores.
Eficiencia nutricional-económica de programas de compra de alimentos locales en relación a otras alternativas de aprovisionamiento alimentario
Elaboración de recomendaciones de política para la adquisición de productos por los programas de apoyo alimentario
Anexo 1: Estadísticas del Sector Agrario y PRONAA Recopilación de estadísticas (volúmenes producidos, acopiados y distribuidos, precios de mercado y de PRONAA, beneficiarios), con énfasis en datos de Unidades Operativas en ámbito de la investigación.
Anexo 2: Resultados de encuesta a pequeños productores agrarios beneficiarios Resultados desagregados de encuesta.



IV. CRONOGRAMA DE TRABAJO Y ENTREGA DE INFORMES

4.1 Cronograma de Trabajo




4.2 Entrega de Informes

De acuerdo a la programación de actividades, se ha previsto la entrega de dos informes, con los siguientes contenidos: