Términos de Referencia Iniciales
Participación popular, políticas sociales, bienes públicos y acción colectiva. Los casos del Programa del Vaso de Leche y los núcleos ejecutores de FONCODES
Martín Tanaka
Instituto de Estudios Peruanos
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Términos de Referencia Iniciales |
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Justificación
La participación popular en las políticas sociales constituye
un elemento fundamental, ampliamente reconocido, al menos a nivel de las propuestas.
Participan de este consenso los académicos, los organismos multilaterales,
las ONGs, e incluso los gobiernos. Se asume que es importante involucrar a la
población en la solución de sus problemas, desarrollar capacidades
sociales a nivel local, de modo de ampliar el "capital social", y
potenciar los efectos de los proyectos específicos, logrando efectos
multiplicadores. Se asume que la participación permitirá detectar
mejor las necesidades de la población, hacer más eficiente la
asignación y el empleo de recursos, y hacer sostenibles más allá
del corto plazo los programas y perdurables sus efectos. Ciertamente el componente
participativo es difícil de implementar, pues existe el temor de una
politización de los programas sociales (cuando no es que se pretenda
utilizar explícitamente a las políticas sociales como una herramienta
política), y no siempre las capacidades técnicas incluyen capacidades
de estímulo y promoción social, dado que la participación
hace mucho más complejo el manejo de los programas. Por todas estas razones,
el componente participativo no está generalizado en las políticas
sociales "realmente existentes". Sin embargo, existen experiencias
interesantes, de muy distinto tipo: desde las Mesas de Concertación a
nivel municipal, los núcleos ejecutores del FONCODES, los CLAS (Comités
Locales de Administración de Salud), y los más grandes, los programas
de subsistencia como el Programa de Vaso de Leche, y el de los Comedores Populares.
Con todo, se presentan muchas dificultades que dificultan llevar adelante planteamientos
participativos. Las formas de participación existentes muestran diversas
limitaciones, y no siempre se alcanzan los beneficios esperados de ésta.
Los déficits de representación de la población y las ineficiencias
se mantienen, por más que se involucre a distintas organizaciones sociales.
Esto lleva a algunos a desconfiar de los efectos benéficos de la participación
en general, a descartarla, y a refugiarse en criterios tecnocráticos
de decisión, con lo que se pierden sus beneficios potenciales; otros
por el contrario, insisten en la importancia de la participación, pero
desde una postura "ingenua", no logrando superar las limitaciones
que se registran, afirmándose en un discurso de resistencia, defensivo,
y por lo tanto tampoco aportan a la solución de los problemas. Así,
finalmente, el componente participativo termina siendo sujeto a manejos políticos
de corto plazo, que desnaturalizan su sentido.
En este proyecto, queremos evaluar las posibilidades, beneficios y límites
de la participación popular en las políticas sociales, para así
contribuir a salir de entrampamiento descrito y poder incorporar el componente
participativo a las políticas sociales, pero de una manera informada
y crítica. Sostenemos a manera de hipótesis que la participación
social no puede pensarse en abstracto, sino en estrecha relación con
el tipo de bienes provistos por el Estado (públicos o privados), y los
problemas de acción colectiva que generan; y que los beneficios de la
participación residen principalmente en la posibilidad de mejora de los
mecanismos de control y accountability, que permitirían hacer más
eficiente y sustentable el gasto social. Operativamente, se examinarían
dos de las formas de participación más importantes que se registran
en la actualidad, la de los Comités del Vaso de Leche y la de los núcleos
ejecutores del FONCODES.
Objetivos
La investigación se propone evaluar las posibilidades, beneficios y límites
de la participación popular en las políticas sociales, yendo más
allá de un reconocimiento discursivo de su importancia y de una defensa
"ingenua" de ésta que no considera sus limitaciones. Esto a
partir del examen de las principales formas de participación que se registran
en la actualidad, los casos de los Comités del Vaso de Leche y de los
núcleos ejecutores del FONCODES, que implican bienes distintos; en ambos
casos se trata de bienes provistos o financiados por el Estado, pero que tienen
una naturaleza distinta. En un caso se trata de un bien privado, en el otro
de un bien público típico, lo que hace interesante su comparación.
El proyecto busca también dar elementos que permitan diseñar y
evaluar el componente participativo de las políticas sociales, de modo
de poder alcanzar los beneficios potenciales de éste.
Finalmente, nos proponemos también hacer un aporte a nivel académico
a la literatura existente sobre el tema de la participación, desde la
teoría de la acción colectiva, una aproximación teórica
poco explorada pero que consideramos de gran poder explicativo para el tema
que nos preocupa.
Metodología
Tomaremos como unidades de análisis dos experiencias: los núcleos
ejecutores del FONCODES, y el Programa del Vaso de Leche. En tanto construiremos
un modelo de análisis que podría aplicarse a otras experiencias,
tomaremos referencialmente en cuenta otros casos de participación (principalmente
los comedores populares, y otras formas de participación como las Mesas
de Concertación, los CLAS y otros).
Los núcleos ejecutores de FONCODES: estos núcleos, que diseñan
y ejecutan los proyectos financiados por FONCODES, aparecen como el ejemplo
por excelencia (aunque desgraciadamente no hay muchos ejemplos) de la participación
popular en el marco de las políticas sociales, buscándose legitimidad,
eficiencia, democratización, fiscalización, y otros objetivos.
FONCODES aparece como un ejemplo exitoso de política social, tanto dentro
del país como fuera de éste, que respondería a criterios
"técnicos". Sin embargo, no se ha explorado suficientemente
la dimensión participativa de FONCODES. ¿Efectivamente se produce
la participación? ¿Qué relación hay entre el núcleo
ejecutor y el resto de la población? ¿Qué relación
se establece entre el Estado y los núcleos ejecutores? ¿Qué
sentidos e implicancias -especialmente a nivel político- tiene la participación?
¿Qué podría hacerse para fortalecer la dimensión
participativa en este y otro tipo de programas similares? Son algunas preguntas
a las que se dará respuesta.
De otro lado, el Programa del Vaso de Leche es otro ejemplo de política
social participativa, aunque de otra naturaleza. Se trata de un programa importante,
acaso el más significativo dada la cobertura del mismo. Este se ejecuta
mediante la constitución de comités, que conforma la población
(mujeres) organizadas. El programa, desde su creación en 1983, fue ganando
en legitimidad y en centralización, y en importancia social y política.
Como se ve, se trata de otro tipo muy distinto de participación: a partir
de la política asistencial, se constituye un actor social con proyección
política, y se constituye un grupo de interés propiamente dicho.
Estas potencialidades, sin embargo, han sido objeto de críticas a nivel
político, por supuesto, pero también a nivel técnico.
Todo esto puede analizarse a partir del proceso de distritalización del
programa, desde mediados de 1996. La discusión es sumamante interesante,
porque aparece una dimensión técnica: ¿mejorará
la eficiencia con esta medida? La investigación evaluará los resultados
hasta la fecha. Hay también consideraciones referidas a concepciones
de política social: según algunos, la distritalización
es negativa porque debilita a un actor importante de la sociedad civil; según
otros, es positiva porque atiende a criterios estrictamente técnicos,
y que no deberían dar lugar a formas centralizadas de expresión.
Así, a través de la discusión pueden ubicarse criterios
de política social, y evaluaríamos su consistencia.
Tomamos como unidades de análisis tanto a los núcleos ejecutores
de FONCODES como al Programa del Vaso de Leche para comparar distintos tipos
de participación en las políticas sociales, y evaluar así
los problemas y potencialidades de cada uno de estos dos "modelos"
de participación popular en las políticas públicas. Un
modelo que tiene carácter esporádico y puntual, otro que tiende
a consolidar organizaciones y a tener mayor, aunque variable, proyección
política. ¿Son modelos alternativos? ¿Complementarios?
¿Qué nos dicen de las cuestiones que se presentan en la participación
popular en el marco de las políticas sociales? ¿Qué efectos
tienen esas formas asociativas sobre los valores democráticos y la participación
de la sociedad civil? ¿Qué lecciones se pueden sacar para diseñar
mejor las políticas sociales?
En la investigación evaluaremos algunas experiencias concretas de estos
dos programas. En el caso del Vaso de Leche, empezando por la Coordinadora Metropolitana,
y algunas experiencias distritales (se elegirían experiencias donde hayan
dificultades o críticas a partir de la distritalización y donde
hay acuerdo y mejoras). Tanto en el caso del Vaso de Leche como en el de los
núcleos ejecutores del FONCODES, examinaríamos experiencias a
nivel de provincias, en la segunda etapa del trabajo de campo. Nuevamente, seleccionaríamos
experiencias existosas y conflictivas en ambos casos. Buscaríamos también
analizar contrastar estas expriencias con algunas de vinculadas a los comedores
populares, incritos dentro del programa de reparto de alimentos del PRONAA a
nivel provincial, de manera referencial.
Esquema tentativo de informe final
· Introducción
· Participación y políticas sociales en el Perú
de los noventa
· Participación, bienes públicos, bienes privados y acción
colectiva
· Los Comités del Vaso de Leche
· Los núcleos ejecutores del FONCODES
· ¿Cuál es el sentido de la participación en las
políticas sociales?
· Conclusiones y recomendaciones
· Bibliografía y anexos
Cronograma (diez meses)
