GRADE
Mas allá de la focalización:
Distorsiones en la asignación de recursos contra la pobreza
Juan Chacaltana J .
GRADE
I. Justificación y objetivos
a. Justificación
Luego de constatarse las frecuentes limitaciones de las políticas sociales
universales en los países menos desarrollados, en los últimos
tiempos el debate sobre políticas sociales ha tendido a concentrarse
en la manera mas costo efectiva de llegar a los pobres a través de programas
específicos adecuados a sus necesidades. Así, aun cuando los programas
de corte universalista se han mantenido, han aparecido fondos para programas
y proyectos específicos "de lucha contra la pobreza". Uno de
los instrumentos mas utilizados para asignar estos recursos es la focalización
(targeting). Se asume que a través de la identificación precisa
de aquellos que merecen ser parte de los programas de lucha contra la pobreza,
se pueden ampliar los beneficios de estos recursos y minimizar los costos. En
el Perú, durante la presente década casi todas las entidades ejecutoras
de programas y/o proyectos de lucha contra la pobreza han estado preocupados
por confeccionar mecanismos de asignación geográfica o individual
que les permita saber quien merece ser beneficiario de los programas y quien
no.
Los instrumentos mas utilizados, debido a su simplicidad, han sido los mapas
de pobreza. Se han elaborado diversos mapas (INEI, 1994, FONCODES, 1995, PRES,
1995), algunos mas sofisticados que otros, aunque casi todos ellos utilizando
información Censal. La constante entre ellos es que siempre se ha buscado
desagregar la información al máximo, pasando de mapas departamentales
a provinciales y distritales. Mas aun, se conoce que el Ministerio de la Presidencia
ha elaborado un catastro de mas de 15 mil centros poblados para poder tener
un mapa a nivel de centros poblados .
En general la mayor parte de los mapas elaborados proporcionan resultados bastante
similares en términos del ordenamiento territorial de la pobreza. A nivel
global, con diferencias menores, los mismos departamentos resultan siendo los
mas pobres siempre. Los recursos del Estado y la cooperación internacional
se están orientando cada vez mas hacia estas áreas y a pesar de
ello estas áreas siguen siendo las mas pobres y lo han sido por décadas
(véase por ejemplo BCR, 1982). En ese sentido, aquí hay un problema
que es preciso responder desde el punto de vista de la economía. Asumiendo
que la focalización esta bien hecha, existirían muchas distorsiones
tanto en el diseño como en la aplicación de los proyectos que
podrían estar generando ineficiencias en la asignación del gasto
de lucha contra la pobreza, reduciendo así sus probabilidades de superar
este problema de manera permanente
b. Objetivo del estudio
El objetivo del estudio es evaluar la performance la focalización de
los gastos de lucha contra la pobreza en el país con el propósito
de identificar cuales serian las principales distorsiones en la asignación
de este gasto. El estudio no pretende realizar una evaluación de resultados
de programas específicos sino mas bien establecer estructuradamente un
procedimiento de evaluación de performance de la focalización
tanto a nivel agregado (departamental y provincial) como al interior de dos
provincias especificas
Un estudio de este tipo es sumamente necesario luego de casi una década
de hacer uso intensivo de métodos de focalización en el país.
Hasta la fecha se ha confiado que la focalización resolvería per
se gran parte de las ineficiencias del gasto en épocas pasadas. No obstante,
la planificación es muchas veces planificada centralmente y los indicadores
de performance son principalmente el gasto realizado y una estimación
de "a cuantos pobres se ha llegado". Sin embargo, no basta llegar
a los pobres, hay que verificar que el gasto llegue efectivamente a ellos y
en forma adecuada a sus necesidades.
Es probable que el Estado, no este muy interesado en realizar actualmente un
estudio de este tipo, principalmente por razones políticas. Este tema
tampoco esta en la agenda del sector privado el cual tiene problemas propios
que resolver. Por tanto, es la comunidad académica, a través de
estudios que tengan proyección social, la llamada a desarrollar este
tipo de análisis, cuya rentabilidad social es altísima dado que
implica el mejoramiento de la eficiencia en el gasto asignado a la lucha contra
la pobreza. No se debe olvidar que los recursos que financian estos programas
provienen finalmente de todos los peruanos
II. Metodología
La metodología de este trabajo consta de dos etapas. La primera de ellas
intenta desarrollar la evaluación de performance propuesta por Ravallion
(1998). Este método permite evaluar el desempeño de la focalización
aun cuando las asignaciones a los pobres no sean observadas . Se asume que el
monto a ser asignado se denomina G el cual es asignado a diferentes departamentos
de modo que Gj es el gasto a ser recibido por el departamento j (existen M departamentos).
Al interior de cada departamento existen Mj provincias de manera que las asignaciones
per capita a la provincia i al interior del departamento j pueden ser escritos
como:
GNij = GNj + ?Nij
y
GPij = GPj + ?Pij
donde N y P denotan a los no pobres y pobres respectivamente. Por otro lado,
?ij expresa las desviaciones provinciales de las medias departamentales. Si
las asignaciones a los pobres y no pobres cubren todo el presupuesto, se crea
una identidad de la forma:
Gij = Hij*GPij + (1-Hij)*GNij
donde Hij es la tasa de pobreza en la provincia i del departamento j. Esta expresión
puede también ser expresada como
Gij - Gj = (GPj - GNj)(Hij-Hj) + ?ij
En esta expresión Tj =(GPj - GNj), el diferencial absoluto en la asignación
promedio a los no pobres frente a los pobres, es estimable a través de
una regresión de Gij frente a Hij. Del mismo modo, se puede estimar TP,
el diferencial intra provincial , lo cual es una medida de que tan bien la asignación
centralizada se acerca al mapa de la pobreza (Ravallion, 1998).
Los datos para aplicar este procedimiento provienen de la unión de los
presupuestos a nivel provincial de los principales ejecutores del gasto social
de lucha contra la pobreza. El INEI (1998) ha identificado 18 ejecutores principales.
EN este trabajo se propone trabajar con los tres principales: el FONCODES, el
PRONAA y el INFES. De existir disposición en los otros ejecutores se
incluirá también su contribución. Asimismo, se intentará
conseguir información de la cooperación internacional (a través
de donaciones) como el BID, el AID y la GTZ. Los datos sobre tasa de pobreza
a nivel departamental y provincial serán obtenidos de las estimaciones
realizadas por el INEI en base a metodologías alternativas. Por un lado,
las estimaciones de Necesidades Básicas Insatisfechas y por otro lado
las estimaciones indirectas por líneas de pobreza a partir de información
censal
En segundo lugar, se realizará un análisis detallado de la performance
de la focalización a nivel microeconomico, lo cual a su vez tiene dos
componentes complementarios. En primer lugar, un análisis del proceso
mismo de focalización lo cual implica responder preguntas como
· ¿Hasta dónde es posible focalizar?. Es decir, ¿hasta
que punto se puede desagregar la información para identificar la pobreza?.
Por ejemplo, ¿es útil focalizar incluso al interior de comunidades
especificas y en cualquier caso, la conclusiones a las que se lleguen se aplican
a comunidades de cierto tipo o a todas?. Por otro lado, hasta que punto es conveniente
combinar métodos de focalización tanto desde el punto de vista
teórico como operativo?
· ¿Cuáles son las vías a través de las cuales
se transita de la identificación de la pobreza a la propuesta de soluciones?.
¿Que tipo de beneficios se esperan y cómo se asignan beneficios
a tipos de proyectos específicos?. En el caso de infraestructura básica
o vial ¿se piensa en los errores de focalización?
En segundo lugar, es necesario profundizar el analisis sobre el tipo de soluciones
propuestas ya que es usual que en este punto surjan diversas distorsiones. Entre
ellas podemos mencionar a los factores asociados al diseño de los proyectos
y al propio funcionamiento de las entidades ejecutoras, por ejemplo: la inversión
en infraestructura publica o de servicios básicos y su efecto sobre la
pobreza; el uso de modelos de aplicación masiva (pre elaborados) asumiendo
que todas la áreas necesitan las mismas soluciones; la viabilidad de
proyectos productivos; etc. Por otro lado, también existen factores asociados
al proceso mismo de implementación. En este caso se intentara elaborar
una taxonomía de factores operativos que limitarían la performance
de la localización a nivel micro. Esto luego permitiría seleccionar
indicadores para controlar la performance del gasto en cada zona. La idea es
obtener una estimación del gasto efectivo sobre el gasto realizado. Entre
estos indicadores se pueden mencionar al contraste entre subsidios directos
por alimentos transferidos por el Estado y gasto recibido por las familias ;
infraestructura en educación versus utilización de aulas ; infraestructura
de salud construida versus infraestructura utilizada, etc.
Para la realización de esta segunda parte del estudio se seleccionaran
uno o dos áreas geográficas a ser analizadas de manera detallada,
posiblemente zonas urbano -marginales de Lima Metropolitana, dependiendo de
la facilidad de acceso a la información. La selección de las provincias
o distritos que se utilizarán como estudio de caso, estará en
función de la disponibilidad de información desagregada.
III. Esquema tentativo del documento final
· El gasto social de lucha contra la pobreza
· Las instituciones ejecutoras
· Estimación del gasto global
· La asignación por áreas geográficas
· La performance agregada de la focalización del gasto social
de lucha contra la pobreza
· El método
· Estimaciones
· Resultados
· Distorsiones en el gasto de lucha contra la pobreza (estudios de caso)
· Selección de casos a estudiar
· Elementos microeconomicos de la focalización
· Taxonomía de distorsiones mas frecuentes:
· en el diseño
· en la implementacion
· Balance
· Conclusiones y recomendaciones
IV. Cronograma y entrega de informes
Las actividades se desarrollaran en 10 meses de acuerdo al siguiente cronograma:
