"LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES Y ELECTRICIDAD:
UN ANÁLISIS COMPARATIVO INSTITUCIONAL"

Lorena Alcázar y Pierina Pollarolo


Términos de Referencia Iniciales



 

 


1. JUSTIFICACION Y OBJETIVOS

Desde 1990, el actual gobierno viene aplicando un programa de reformas estructurales que buscan ampliar la participación del sector privado en la economía y el desarrollo de un ambiente adecuado para promover inversiones para el país. Hasta la actualidad se han privatizado, de diversas modalidades, empresas por un monto cercano a los 8,000 millones de dólares. Entre las principales privatizaciones tenemos las de las empresas de servicios públicos, monopolios naturales por excelencia debido a las economías a escala, ámbito o características de red que presentan. Destacan los casos de CPT y Entel Perú, las dos antiguas proveedoras de los servicios de telecomunicaciones, y varias empresas eléctricas (de distribución y generación) que han permitido, mediante las inversiones que se han realizado en esos sectores, una renovación tecnológica y la ampliación del ámbito de cobertura.

Estos dos casos presentan diversas importantes diferencias en cuanto a los mecanismos de privatización y sistemas de regulación. Primero, en el sector telecomunicaciones, el Estado desde un principio realizó el traslado de sus funciones al sector privado para centrarse en el rol de regulador, con la creación de OSIPTEL. En el caso de la electricidad, donde el proceso se da de una manera mucho más gradual, se tiene un Estado que se encuentra como regulador (OSINERG, CTE e INDECOPI) y como parte del sector productivo en la generación de energía (Central hidroeléctrica del Mantaro).

Por otro lado, la teoría de contratos establece una serie de hipótesis con respecto a la eficiencia de los marcos regulatorios. En general, se arguye que el desempeño de las reformas estará en buena parte condicionado por la efectividad de los incentivos y penalidades establecidos en los contratos y normatividad del sector y por la credibilidad de los mismos. Así, la normatividad deberá ser explícita, clara y completa, pero al mismo tiempo deberá contemplar su adecuación a los posibles cambios en el sector, por ejemplo de orden tecnológico. Con respecto a esto, se debe logra un difícil equilibrio entre el grado de flexibilidad y compromiso que establecen los contratos y regulación del sector. Asimismo, los incentivos y penalidades deben ser creíbles y deben existir mecanismos claros, autónomos y eficientes para la resolución de posibles conflictos. Es importante, además, considerar que eficiencia que se logre en el sector dependerá de la medida en que la responsabilidad, derechos residuales y riesgos de cada actividad del sector sean asumidos por quien tiene mayor control sobre dicha actividad.


Desde las perspectivas planteadas, el estudio busca responder, entre otras, a las siguientes interrogantes: Dadas las características de las instituciones vigentes, por ejemplo del Poder Judicial, ¿qué mecanismos se crearon para brindar salvaguardas a las empresas?; ¿Cuál es la flexibilidad del ente regulador para adecuarse a los cambios del entorno y cuál es el nivel de compromiso que debe de mantener?; ¿Cuál es origen de los conflictos que han surgido en el sector ( "huecos regulatorios", presiones de grupos de poder o variaciones de las condiciones iniciales)?; ¿Ha correspondido el proceso de resolución de conflictos al planeado por el regulador?; y, ¿cuál de los sectores presenta el mecanismo de resolución más eficiente?.

El objetivo principal del proyecto es analizar desde una perspectiva institucional y comparativa los marcos regulatorios de los sectores de telecomunicaciones y de electricidad para evaluar su desempeño con respecto a los objetivos planteados por la reforma de cada sector. Adicionalmente, el estudio pretende identificar "características deseadas" de los órganos reguladores y de los marcos regulatorios que le permiten resolver los conflictos que se generan mediante soluciones que llevan a mejoras para la sociedad.

El estudio se centrará en los siguientes objetivos específicos:

· Analizar la concordancia entre el diseño (mecanismos e incentivos) de los contratos y marcos regulatorios y los objetivos planteados en cada sector. Para ello se analizará el contexto político y económico en que se diseñaron los marcos regulatorios, los objetivos iniciales planteados y los procesos específicos de diseño (identificando además a los agentes involucrados en el proceso).

· Analizar algunos de los conflictos más importantes entre el gobierno/organismo regulador y las empresas (dados los marcos regulatorios) de los sectores. El objetivo será identificar, en primer lugar, el origen de estos conflictos ("vacíos normativos", cambios en el sector o en las condiciones políticas o económicas). En segundo lugar, se analizará la efectividad de los mecanismos institucionales que se usaron para resolverlos. Finalmente, se evaluará los resultados de estos conflictos, en particular, a que grupos beneficiaron y que cambios implicaron en el sector.

· Evaluar, desde una perspectiva institucional y de acuerdo a los resultados del análisis anterior, los marcos regulatorios de los sectores de telecomunicaciones y electricidad, identificar sus principales problemas y sugerir medidas correctivas para cada caso.

Un estudio comparativo institucional de estas experiencias es importante por las siguientes razones principales.

Primero, debido a que hasta la actualidad no se conocen estudios que busquen realizar un análisis completo y riguroso de las características, problemas y, especialmente, causas de dichos problemas, de los marcos regulatorios de los sectores (aunque existen algunos estudios individuales para cada sector o para algunos aspectos específicos en términos más comparativos).

Segundo, el estudio contribuirá con un análisis de los problemas y conflictos entre el gobierno/organismo regulador y las empresas que han surgido en cada uno de los sectores con el objetivo de identificar su origen y evaluar la efectividad de los procesos de resolución de conflictos e implicancias de las soluciones que se han dado a estos problemas, así como la identificación del rol de los principales agentes involucrados.


Tercero, el análisis de los marcos regulatorios en general y de los problemas y conflictos en particular, permitirá el diseño de políticas orientadas al mejoramiento de los marcos regulatorios de cada sector


2. METODOLOGIA Y FUENTES

A continuación las principales etapas para la elaboración del estudio así como las fuentes de información en cada caso.

i) Definición del marco conceptual.
Esta sección se realizará a partir de un estudio detallado y riguroso de la literatura existente respecto de los marcos normativos requeridos para una regulación eficiente. En particular, se busca identificar las "características deseadas mencionadas anteriormente" y enfatizar la discusión entre flexibilidad ("Flexibility") y compromiso ("Commitment").

ii) Identificación de los contextos político y económico, procesos de reforma y diseño de los marcos regulatorios.
Para esta parte se realizará una revisión exhaustiva de los estudios existentes sobre los sectores y entrevistas a profundidad con los agentes involucrados, en particular con los funcionarios y ex funcionarios de los organismos reguladores.

iii) Análisis de la normatividad y de los contratos.
Se buscará, a través del análisis de los contratos y la normatividad de cada sector, identificar las principales fallas o vacíos normativos, posibles causantes de los conflictos o problemas futuros. Se pondrá especial énfasis en la identificación de los incentivos y penalidades establecidas en las normas y contratos.

iv) Estudio de algunos conflictos relevantes para cada sector:
Esta parte se va a basar principalmente en la revisión de los expedientes y documentos de los casos (previa selección de los conflictos a analizar). Para su análisis se realizarán además entrevistas a profundidad con los agentes involucrados en cada conflicto. Se analizará además los resultados y cambios resultantes del conflicto.

v) Evaluación de los marcos regulatorios y recomendaciones de política.
Sobre la base de los análisis anteriores se establecerá un diagnóstico de los marcos regulatorios de ambos sectores. Esta parte incluirá además el planteamiento de políticas que permitan aplicar medidas correctivas a los problemas identificados.


3. ESQUEMA TENTATIVO DEL DOCUMENTO FINAL

I. Marco Conceptual: Aspectos institucionales de la regulación para los países en desarrollo.
- Las rigideces regulatorias (flexibilidad vs compromiso)
- Asignación de incentivos
- Mecanismos de resolución de conflictos y canales de comunicación
- Credibilidad.


II. El Sector de Telecomunicaciones
a) El proceso de privatización.
b) Análisis de la creación del marco regulatorio y de OSIPTEL
- Diagnóstico y definición de funciones en el sector.
- Características básicas:
*Autonomía
*Rendición de cuentas
*Objetivos
*claros Imparcialidad: posibilidad de captura
*Flexibilidad
*Definición de sus límites

c) Análisis de conflictos
- Identificación de las causas
- Mecanismos de resolución de controversias
- Análisis de los resultados.

III. El Sector de Electricidad
a) El Proceso de reforma.
b) Análisis de la creación de marco regulatorio y de CTE y OSINERG
- Diagnóstico y definición de funciones en el sector.
- Características básicas:
*Autonomía
*Rendición de cuentas
*Objetivos
*claros Imparcialidad: posibilidad de captura
*Flexibilidad
*Definición de sus límites


Flexibilidad Definición de sus límites
c) Análisis de conflictos
- Identificación de las causas
- Mecanismos de resolución de controversias
- Análisis de los resultados.

IV. Evaluación comparativa de los sistemas regulatorios desde la perspectiva institucional

V. Conclusiones y Recomendaciones.

VI. Bibliografía.

4. CRONOGRAMA DE TRABAJO Y DE ENTREGA DE INFORMES