Términos de Referencia Iniciales
La Situación Laboral de los Maestros respecto de otros
Profesionales:
Implicancias para el diseño de Políticas Salariales y de Incentivos
Jaime Saavedra Chanduví
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Términos de Referencia Iniciales |
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Justificación de la Importancia del Tema
En los años 50 y 60 la carrera magisterial era una opción elegida
por clases medias y clases bajas emergentes. . Entre 1950 y 1965, el salario
docente se incrementó significativamente en términos reales. Ese
incremento de salarios generó un aumento en el número de jóvenes
egresados de la secundaria que se animaban a seguir la carrera docente. A partir
de comienzos de los setentas, la remuneración real del docente empezó
a descender de manera casi monotónica. En gran parte esto refleja el
hecho, que los fluctuantes recursos públicos para la educación
no crecieron en términos reales, mientras que tanto la matrícula,
como el número de docentes creció de manera sostenida. Esto llevó
a un paulatino deterioro del gasto por alumno (Saavedra, 1998) y del ingreso
real de los cada vez más numerosos maestros (Ver Gráfico 1 y 2)
El salario de una ocupación respecto de ocupaciones alternativas tiene
un efecto importante sobre el tipo y calidad de estudiantes que eligen estudiar
para ejercer una ocupación. Hay evidencia dispersa que muestra que el
crecimiento en el número de maestros no se ha dado manteniendo la calidad
del maestro promedio, lo cual es consistente con la percepción negativa
y la desvalorización de la profesión. Sin embargo, a pesar de
las percepciones negativas, la matrícula en la carrera docente continúa
incrementándose. Es posible entonces que el crecimiento del número
de maestros, a pesar de la reducción en sus ingresos reales, se haya
debido a que hay otras características de la profesión, tales
como flexibilidad de horarios o estabilidad laboral que han atraído a
muchos trabajadores, o simplemente a que la carrera está atrayendo a
individuos con menores costos de oportunidad. La pregunta relevante es cómo
se ha modificado la posición relativa de la carrera docente comparándola
con la de otros profesionales y técnicos en las últimas décadas?
Existen beneficios y condiciones no salariales para los docentes favorables
respecto de otras ocupaciones
Desde el punto de vista del que diseña la política educativa,
interesa en primer lugar el bienestar del alumno. Por lo tanto, cambios en el
nivel y estructura salarial de los profesores debe de hacerse en función
a su efecto sobre el bienestar del educado, no del maestro . En ese contexto,
la política respecto de los incentivos en la carrera docente debe de
relacionarse a la forma como su desempeño tiene un efecto sobre el logro
educativo de los estudiantes. En este aspecto, la evidencia internacional no
es concluyente. En los Estados Unidos no hay todavía un consenso sobre
la relación entre los salarios de los maestros y desempeño de
los alumnos. En países en desarrollo, la evidencia tampoco es concluyente;
Harbison y Hanushek (1992) encuentran que en Brasil no hay relación entre
salarios de los maestros y desempeño estudiantil. De otro lado, evidencia
preliminar de un estudio de Díaz y Saavedra para el Perú muestran
que no hay una relación clara entre salarios y la percepción de
los propios maestros sobre su desempeño.
¿Mayores salarios para todos los docentes es la política más
efectiva para aumentar la calidad de la educación en países de
menor desarrollo? Si bien un aumento en el salario de los maestros aumenta claramente
su bienestar, es posible que el reparto de textos escolares o más horas
de clase sea una política más efectiva en términos de los
alumnos. De otro lado, si se aumenta el salario de los maestros de manera uniforme
y generalizada, esto tendría un efecto sobre su desempeño en el
corto plazo? O más bien el impacto positivo de esa política sería
la de atraer a individuos más talentosos a la profesión?
Otra razón por la que posiblemente la literatura no ha encontrado relaciones
robustas entre el salario de los maestros y el desempeño del maestro
o del alumno es que la dispersión de salarios en los países más
pobres es usualmente muy baja. En el caso peruano, por ejemplo, el docente en
el sector público con mayores calificaciones y experiencia gana sólo
10% más que menos calificado y que recién ingresa al servicio.
Así, difícilmente pueden encontrarse una relación entre
salarios y rendimiento. Si es así, es una aumento en la dispersión
salarial una política correcta? Cuáles son los indicadores o características
que se deben de utilizar para discriminar entre profesores?
Hacia 1999, el salario promedio de los maestros era de alrededor de 600 soles
(US$ 180). Ese nivel de ingresos, si bien ha significado un incremento en términos
reales durante los noventas, está muy por debajo de los niveles observados
e décadas atrás. Comparándolos con otros profesionales,
los docentes son mayoritariamente mujeres más educados, tienen menores
ingresos , pero trabajan menos horas y muestran también que la varianza
de ingresos de los maestros es menor que la de otros profesionales. De otro
lado, una encuesta realizada a 600 maestros de primaria en Lima Metropolitana,
muestra que los maestros, en particular los públicos, declaran que provienen
del estrato socioeconómco medio-bajo o bajo. Un 75% de los maestros trabajan
en el sector público, y la mayor parte de éstos son trabajadores
nombrados. Una diferencia central en el régimen laboral de los maestros
públicos es que a diferencia de todo el resto de trabajadores del país,
los maestros públicos gozan de estabilidad laboral. En general, todos
estos esto llevaría a caracterizar a la profesión de maestro como
una que tiene menores ingresos, pero se trabajan menos horas y se tiene estabilidad
en los ingresos.
Una pregunta central en este sentido es saber si los maestros gana efectivamente
menos que otros profesionales cuando se controla por características
tales como experiencia, educación edad, capacitación, dedicación
etc.. De otro lado, el diferencial entre maestro y otros profesionales se puede
deber a que sus características , como la educación pro ejemplo,
son retribuidas de manera distintas pro el mercado, ya sea por factores institucionales
-determinados por las políticas salariales del estado, o por diferenciales
en calidad , por ejemplo.
La presión política tradicional ha empujado a incrementos generales
y uniformes a los maestros. Nunca se ha pensado en utilizar los recursos en
incrementar salarios de manera diferenciada según tipo de maestro. Salarios
bajos tienden a reducir el incentivo que estudiantes más hábiles
ingresen a las instituciones de formación docente, por lo que un aumento
de salarios llevaría a mejorar la calidad de maestros en el largo plazo.
De otro lado, aumentos de salarios puede llevar a mejorar el desempeño
de los maestros en la actualidad si eso permite, por ejemplo, más horas
de dedicación y permite retener en la profesión, o en la educación
pública a maestros más capaces. En cuanto a la dispersión
salarial, una opción es modificar los salarios relativos de los profesores,
premiando la experiencia, la capacitación y el desempeño. Cuando
los salarios están totalmente desconectados del desempeño, no
hay incentivos a una mayor productividad, al aprendizaje y capacitación
constante y por propia iniciativa, y crea además excesos de demanda en
las áreas más difíciles como puede ser la enseñanza
de matemáticas y ciencias.
Objetivos
En esta investigación se quiere en primer lugar establecer mediciones
concretas del cambio en el status de la ocupación analizando los cambios
en la posición socioeconómica del maestro durante los últimos
treinta años. Luego se analizará quienes eligen la ocupación
de maestro y porqué. Asimismo, esta parte de la investigación
tiene como objetivo analizar cuáles son las variables que influyen en
la determinación del salario de los maestros públicos y de los
maestros del sector privado; cómo se compara la estructura salarial de
la profesión comparándola con la del resto de ocupaciones y determinar
si la remuneración de los maestros, tomando en cuenta las diferencias
en el número de horas y meses trabajados y las distintas características,
son efectivamente menores a las de otros trabajadores..
La segunda parte de la investigación se basa en la necesidad de tener
respuesta para dos dilemas de política que enfrentan las autoridades
educativas. Cuáles son las políticas salariales que se podían
implementar para atraer a la carrera docente a individuos más hábiles?
Adicionalmente, que políticas salariales pueden implementarse en un contexto
de escasez de recursos si se tiene como objetivo mejorara el desempeño
de los maestros y las calidad de la enseñanza?
Hipótesis, Metodología y Fuentes de Información
Sobre la el cambio en el status de la ocupación
La metodología de análisis del desempeño en el mercado
laboral de los maestros respecto de otros profesionales se basará inicialmente
en una combinación de análisis descriptivo utilizando series temporales
de ingresos para maestros. En primer lugar es necesario verificar las series
de tiempo de largo plazo de distintos tipos de docentes, a partir de data administrativa
del MINED, y comparara su evolución con la de otros indicadores salariales
para los cuales se dispongan de series largas, siendo una posibilidad las series
de las Encuestas de Sueldos y Salarios del MTPS disponibles desde de 1960.
Quiénes y por que son maestros?
Las encuestas de hogares son útiles para poder hacer comparaciones entre
maestros y otros profesionales. Se utilizarán muestras de maestros obtenidas
a partir de las encuestas de Hogares (ENAHO), de las cuales se dispone de una
serie para Lima Metropolitana para el período 1985 - 1998, así
como encuesta más grandes a nivel Perú Urbano para 1997 y 1998.
Los maestros son el grupo ocupacional más grande, y utilizando las encuesta
de hogares de Lima Metropolitana, se puede hacer una análisis de tipo
pseudo panel. Cada año se obtiene entre 260 y 280 observaciones de maestros,
de un total de observaciones de individuos ocupados que fluctúa en 2400
y 2600 observaciones. Con la información de las distintas encuestas de
hogares se analizará en base a una regresión logística
quiénes y porque eligen la carrera docente. Son trabajadores menos calificados?
La calidad de su educación es distinta? Son más jóvenes,
son mujeres con hijos , y que por lo tanto necesitan trabajar menos horas? Suelen
ser el segundo ingreso de un hogar?
El status de los maestros en el mercado de trabajo y su estructura de ingresos.
En este caso, interesa comparar a los maestros respecto de otros profesionales
y de otro lado, comparar a los maestros público con los maestros privados.
Utilizando las encuestas de hogares, se hará un análisis comparativo
de las estructuras de ingreso de maestros y otros profesionales a partir de
la estimación de ecuaciones de ingreso mincerianas. En este caso, que
explicaría la existencia de diferencias de ingresos entre maestros y
otros profesionales, aún controlando por características observables
y por sesgo de selección? Una posibilidad es que si es que los maestros
ganan mas que otros trabajadores similares, es porque habrían mecanismos
institucionales (sindicatos, por ejemplo) que los protegen. Si es que ganan
menos, es que existen barreras institucionales a que los maestros pasen a otras
ocupaciones.
Es posible que los maestros ganen menos porque están dispuestos a pagar
por alguna peculiaridad de la profesión que ellos valoran , lo que en
la economía del trabajo se llama diferenciales compensatorios (compensating
differentials). Es posible que dado que en esa profesión se goza de estabilidad
laboral, los maestros estén dispuesto a ganar menos y "pagar"
por la estabilidad. Si esto fuera cierto , el efecto debería encontrarse
a partir de 1991, ya que antes todos los trabajadores formales gozaban de estabilidad
laboral. Del mismo modo, el diferencial de ingresos de los maestros debería
de ser distinto entre maestros públicos, que tienen estabilidad laboral
, y maestros privados, que no la tienen. El diferencial compensatorio también
puede deberse a que los maestros valoran el trabajar menos horas al día
. También es posible que los maestros ganen menos por otras características
no observables, como puede ser la calidad de su educación. Diversas encuestas
muestran que el 85% de los maestros son egresados de instituciones educativas
públicas, y Saavedra (1996) ha mostrado que los individuos egresados
de instituciones públicas ganan menos que los egresados de instituciones
privadas, aún controlando por antecedentes socioeconómicos.
Una manera alternativa de analizar estos diferenciales es utilizando descomposiciones
de Blinder y Oaxaca, Es posible que el retorno a al educación sea menor
entre los maestros, ya sea por que la calidad de su educación es menor
o porque hay mecanismos institucionales que impiden que se generen diferencias
en ingreso por este concepto. Asimismo, se harán simulaciones (comparaciones
estandarizadas) de ingresos para ambos grupos en las que se compara ingresos
observados con ingresos simulados en los que se mantienen las características
observadas constantes o lo retornos observados constante.
Finalmente, se utilizará una encuesta aplicada recientemente a 600 profesores
públicos y privados de primaria en Lima Metropolitana. Esta es una base
de datos muy rica en cuanto a las características de los profesores,
sus ingresos, su estructura familiar, las instituciones donde estudiaron, los
episodios de capacitación, el ambiente de la escuela, las motivaciones
para ser maestros, los ingresos, las razones por las que se eligió la
profesión y por la que no se volvería a elegir, etc. La encuesta
aplicada a Lima Metropolitana tiene la ventaja que sobrerrepresenta a profesores
de escuelas privadas, y permite analizar en detalle las diferencias en la educación,
experiencia, capacitación, incentivos económicos, salarios, tipo
de contratos, estabilidad laboral, estructura familiar e ingresos entre maestros
de escuelas públicas y privadas.
Análisis de Políticas Salariales
El análisis de las políticas salariales que pueden plantearse
como alternativas para el diseño de la estructura de la planilla, bonificaciones
e incentivos financieros de los docentes públicos, seguirá los
siguientes pasos
a. Determinación de los objetivos de la política salarial: En
el corto plazo, atraer maestros calificados a zonas pobres y zonas rurales y
generar señales que el desempeño importa. En el largo plazo, atraer
a individuos más hábiles a a la profesión.
b. Evaluación de pros y contras de incrementos generalizados versus incrementos
o incentivos ligados al desempeño.
c. Evaluación de los mecanismos y maneras en las que se podían
otorgar estos incentivos: estabilidad en el empleo, beneficios no salariales,
pensiones, menor edad de retiro. Dado que los maestros son heterogéneos,
los incentivos deben de diferenciar entre maestros. Sin embargo, existirían
ventajas de otorgar incentivos colectivos a todos los maestros de una escuela?
Si es así , pueden haber free riders? Cuáles son las variables/factores
que afectan el monto del incentivo que se debe de dar a un maestro hábil
para que es te dispuesto a ir a una zona pobre?
d. Cálculo aproximado del costo de oportunidad de los maestros más
calificados -usualmente en escuelas privadas- en base al análisis hecho
del mercadeo de trabajo de los maestros.
e. Determinación de las variables que pueden ser utilizadas para diferenciar
a los profesores según su desempeño. Evaluaciones formales? Pruebas
estandarizadas aplicadas a los alumnos? Evaluación de la posibilidad
de una evalución no compulsiva que se relacionaría a bonificaciones.
f. Discusión de indicadores de desempeño: puntualidad y asistencia?
Tiempo en la tarea? (esto puede ser particularmente importante en zonas rurales.
g. Evaluación de incentivos positivos y perversos.
h. Análisis de fuentes de financiamiento. Por ejemplo, si el beneficio
de aulas pequeñas no es elevado en la secundaria
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Cronograma de actividades
Indice Tentativo
1. Introducción
2. La remuneraciones y beneficios de los maestros en el tiempo
3. Quienes eligen ser maestros y porque?
4. La remuneraciones de los maestros: están subpagados en el mercado
de trabajo?
5. Las opciones de política salarial para el magisterio público
6. Conclusiones y Recomendaciones