Términos de Referencia Iniciales
"EL SECTOR DE DISTRIBUCIÓN ELÉCTRICA DEL
PERÚ: REGULACION Y EFICIENCIA"
José Luis Bonifaz F.
Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico
Martín A. Rodriguez Pardina
Centro de Estudios Económicos de la Regulación, Universidad Argentina
de la Empresa
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Términos de Referencia Iniciales |
1. Objetivos y Justificación del Proyecto
1.1 Antecedentes
Como parte del proceso de reformas estructurales y privatización de las
empresas estatales, en 1992 el Gobierno peruano promulgó el Decreto Ley
No 25844, la Ley de Concesiones Eléctricas (LCE), con el fin de promover
la inversión privada en la generación, transmisión y distribución
de energía eléctrica. De acuerdo a este marco legal, y dada la
situación de monopolio natural en la distribución eléctrica
, la LCE regula las tarifas de ventas a clientes del servicio público
de electricidad mediante el establecimiento de precios máximos. La Comisión
de Tarifas Eléctricas (CTE) es la encargada de regular las tarifas de
venta de energía eléctrica de manera que se promueva la eficiencia
en el sector pero paralelamente se respeten los costos marginales de suministro.
Después de una fijación tarifaria provisional en mayo de 1993
en noviembre del mismo año se fija definitivamente las tarifas eléctricas
por un periodo de cuatro años. En setiembre de 1997, la CTE fija una
nueva tarifa de distribución tras estimar el valor de la inversión
(llamado Valor Nuevo de Reemplazo, VNR) de las empresas de distribución
eléctrica. Dicha estimación, que es un requisito indispensable
para el proceso de fijación de la tarifa para el periodo 1997-2001, suscita
una controversia entre la CTE y las empresas reguladas. Esta controversia, que
llegó al poder judicial, generó una serie de opiniones encontradas
sobre tarifas, métodos de regulación e interpretaciones de la
LCE.
El mercado de distribución eléctrica en el Perú lo componen
17 empresas distribuidoras de las cuales alrededor del 70% ya han sido privatizadas
. Estas empresas facturaron US$ 826 millones en 1996 de los cuales el 80% corresponde
al mercado regulado y el 20% al mercado libre. El número de clientes
servidos por estas distribuidoras ha ido en constante aumento y en 1998 alcanzaba
más de 3 millones. En cuanto a los indicadores de eficiencia de las empresas
distribuidoras tenemos que en el período 1995-1997 el promedio de clientes
por empleado era de 589 y el porcentaje de pérdidas era de 22.3 en promedio.
1.2 Marco Legal
El marco legal para la regulación del sector eléctrico esta normado
mediante la LCE, su reglamento (Decreto Supremo No 009-93-EM del 25 de febrero
de 1993) y sus modificaciones. De acuerdo a este marco legal la CTE es la encargada
de fijar, revisar y modificar las tarifas de venta de energía eléctrica.
La tarifa eléctrica se descompone en tres partes. En primer lugar se
encuentra la tarifa en barra que es la retribución a los generadores
de energía. En segundo lugar existe el peaje por conexión que
los generadores deben abonar a las compañías de transmisión.
Finalmente la tarifa que pagan los usuarios finales se obtiene sumando a los
componentes anteriores el pago a las compañías de distribución
que se denomina Valor Agregado de Distribución (VAD). La LCE estipula
que las tarifas y sus fórmulas de reajuste mensual tendrán una
vigencia de cuatro años y sólo podrán recalcularse si durante
el periodo de vigencia, los reajustes realizados duplican el valor de la tarifa
inicial.
De acuerdo al Artículo 64º de la LCE "el VAD se basará
en una empresa modelo eficiente y considerará los siguientes componentes:
a) costos asociados al usuario, independientes de su demanda de potencia y energía;
b) pérdidas estándares de distribución en potencia y energía;
y, c) costos estándares de inversión, mantenimiento y operación
asociados a la distribución, por unidad de potencia administrada"
El artículo 65º expresa que para estimar el costo de inversión
se debe usar "la anualidad del Valor Nuevo de Reemplazo del Sistema Económicamente
Adaptado, considerando su vida útil y la Tasa de Actualización
establecida en el artículo 79º de la presente Ley" que equivale
al 12%. Según la LCE el Valor Nuevo de Reemplazo (VNR) "representa
el costo de renovar las obras y bienes físicos destinados a prestar el
mismo servicio con la tecnología y precios vigentes". Dado que las
tarifas se revisan cada cuatro años, la CTE debe actualizar el VNR de
las empresas transmisoras y distribuidoras de acuerdo a la información
que presenten los concesionarios.
Para poder entender la controversia, es importante detenerse a discutir el espíritu
de la LCE. Dicha Ley fija las tarifas de manera que se logren los siguientes
objetivos: Que sea atractivo invertir en el negocio eléctrico, es decir
que se promueva y atraiga inversión privada al sector y para ello se
debe asegurar la recuperación de la inversión y que en un plazo
determinado (25 años según el artículo 70º) se promueva
la modernización y expansión de la red de tal manera que para
una calidad estipulada de servicio se cobre el menor precio posible. Este es
el objetivo de eficiencia en la forma en que se brinda el servicio.
1.3 Objetivos y justificación del Proyecto
Los objetivos principales del proyecto se pueden dividir en dos. El primer objetivo
es analizar las bondades y defectos del método de regulación usado
en el sector de distribución eléctrica en el Perú para
la fijación de las tarifas de distribución, confrontarlo con la
LCE y medir el impacto de su aplicación sobre algunas variables económicas
del sector. El segundo objetivo es realizar un análisis de la eficiencia
relativa de las empresas del sector de distribución. Estos dos objetivos
unidos constituirían una herramienta fundamental para la toma de decisiones
de las autoridades vinculadas al sector.
Detrás de la LCE existe un método de regulación económica
que la guía. El análisis sobre cuales son estos métodos
servirá para definir los objetivos de la LCE. Este análisis deberá
incluir la revisión teórica de los métodos aplicados, sus
virtudes y problemas, y su aplicación práctica. El desarrollo
de este punto permitirá proponer algunas modificaciones, si en caso fueran
necesarias, a la LCE. Creemos que un análisis de este tipo daría
mayores elementos de juicio para la revisión de los aspectos de la LCE
vinculados a la metodología del cálculo de tarifas en la distribución
eléctrica.
Asimismo se espera analizar los efectos de la metodología aplicada en
el cálculo de las tarifas sobre el valor de las empresas y sobre las
tarifas finales pagadas por los usuarios. En este sentido, en los últimos
tiempos, se ha presentado un debate acerca de la real incidencia de la fijación
de las tarifas (VAD) sobre diferentes aspectos del negocio eléctrico.
Por estos motivos es muy importante plantear modelos de simulación que
permitan proveer elementos más robustos a la discusión.
Adicionalmente, para redondear la idea de analizar el sector desde el punto
de vista de su perfomance relativa, se pretende realizar un análisis
comparativo de la eficiencia de las empresas distribuidoras con el objetivo
de "rankearlas" y conocer su grado de eficiencia relativa. El cálculo
de indicadores de eficiencia y las estimaciones de fronteras de eficiencia son
una herramienta que puede ser útil para la autoridad regulatoria en la
posible implementación de la competencia por comparación o simplemente
para observar la perfomance relativa de éstas.
Creemos que un análisis de este tipo permitirá a los tomadores
de decisiones en este sector tener una adecuada información desde diferentes
perspectivas. En primer lugar, el análisis de la LCE permitirá
evaluar la posibilidad de revisar la parte legal y discutir la incorporación
de modificaciones a ésta. En segundo lugar al analizar los efectos de
la metodología aplicada en el cálculo de las tarifas permitirá
establecer cómo se comportan los actores en este mercado y como les afecta
la aplicación de la LCE. Finalmente un análisis comparativo de
la eficiencia relativa de las empresas nos dará un panorama sobre el
tipo de empresas que conforman el mercado de la distribución eléctrica
en el Perú así como sus fortalezas y debilidades.
Finalmente diremos que esta investigación tendría el particular
atractivo de recopilar y sistematizar en un solo documento diversos estudios
relativos al tema de regulación del sector de distribución eléctrica.
Además sería la primera investigación que incluiría
un análisis de eficiencia de las empresas del sector.
1.4 Preguntas de Investigación
En el caso de la regulación de la distribución eléctrica
las preguntas de investigación y las hipótesis de trabajo serán
las siguientes:
· Se intentará analizar la LCE y proponer algunas modificaciones
en beneficio del método de regulación económica que respalda
la Ley. Asimismo se pueden proponer algunos mecanismos de resolución
de conflictos que no estarían contemplados en ésta.
· Se intentará analizar el impacto que tendrían diferentes
interpretaciones de la LCE sobre el valor de las empresas. Es decir, cuales
son los efectos de la aplicación de diferentes tarifas sobre el valor
de las empresas actualmente privatizadas y como afectarían las nuevas
privatizaciones del sector.
· Se pretende analizar cuantitativamente el impacto de cambios en el
cálculo del VAD sobre la tarifa final del usuario. En este sentido valdría
la pena sistematizar cual es el verdadero impacto de un cambio en el VNR aprobado
por la CTE sobre el precio final de la energía.
En cuanto al análisis correspondiente a la eficiencia del sector tenemos:
· Se analizarán y validarán de las indicadores de eficiencia
relativa de las empresas de distribución eléctrica.
· Se hará un análisis del mejor método de estimación
de fronteras de eficiencia (paramétrica o no paramétrica).
· Se realizará el cálculo del ranking de las empresas de
acuerdo a las medidas especificadas.
2. Metodología y Fuentes de Datos
Las fuentes de información para el desarrollo de cada una de los objetivos
propuestos en las hipótesis de trabajo deberán provenir del organismo
regulador (CTE) y de las empresas reguladas. Para analizar el efecto de las
tarifas sobre el valor de las empresas y sobre las tarifas finales se trabajará
con datos provenientes de las dos distribuidoras de Lima Metropolitana (Edelnor
y Luz del Sur). Sin embargo, para realizar el análisis de la eficiencia
relativa de las empresas del sector se necesitará data proveniente de
todas las empresas distribuidoras.
2.1 Análisis de la LCE
Luego de un exhaustivo análisis de los métodos de regulación
en los que se basa la LCE, se pretende mejorar y/o aclarar algunos puntos de
ella y su reglamento. El análisis adecuado, ventajas y desventajas de
los métodos de regulación usados nos indicará que partes
de la LCE son susceptibles de revisión. Se propondrá, si es necesario,
algunas modificaciones a la LCE. El análisis de los tres métodos
de regulación y su aplicación en diversos sectores regulados de
diferentes países nos darán pautas interesantes y lecciones importantes
para revisar el método aplicado en el sector de distribución eléctrica
en el Perú.
Para poder entender la controversia generada será importante detenerse
a discutir el espíritu de la LCE. Dicha Ley fija las tarifas de manera
que se logren los siguientes objetivos: Que sea atractivo invertir en el negocio
eléctrico, es decir que se promueva y atraiga inversión privada
al sector y para ello se debe asegurar la recuperación de la inversión.
Que en un plazo determinado (25 años según el artículo
70º) se promueva la modernización y expansión de la red de
tal manera que para una calidad estipulada de servicio se cobre el menor precio
posible. Este es el objetivo de eficiencia en la forma en que se brinda el servicio.
¿Cómo logra estos objetivos la LCE? La LCE combina dos sistemas
de regulación tarifaria para alcanzar sus objetivos. En primer lugar
compara a las empresas del sector con una empresa teórica eficiente (benchmarking)
y fuerza a las empresas a competir entre ellas. De otro lado, asegura una tasa
interna de retorno mínima al inversionista promedio de manera que el
objetivo de eficiencia no reduzca los márgenes de ganancia de las empresas
y haga poco atractiva la inversión en el sector.
La importancia de este análisis radicará en si los artículos
correspondientes de la LCE y su reglamento respaldan efectivamente dichos objetivos
regulatorios o su hacen falta modificaciones para lograrlo.
2.2 Efectos sobre el valor de las empresas
En 1993 el Comité Ejecutivo de Privatización (CEPRI) responsable
de privatizar las empresas de distribución eléctrica de Lima,
contrató a una empresa consultora internacional a través de un
concurso público para que le asesorara y calculase el precio base que
el Estado peruano debía pedir para vender dichas empresas. ¿Cómo
se fijó este precio? El Valor de una empresa es equivalente al Valor
Presente de la suma de las ganancias (utilidades) que se espera que dicha empresa
genere durante su vida útil. Para poder aplicar esta metodología
es necesario proyectar para varios años en el futuro: los ingresos de
las empresas (que a su vez implica proyectar la demanda de los varios tipos
de consumidores multiplicado por las tarifas); los costos (operación,
mantenimiento, inversión, etc). El precio base que se termine estimando
es sensible a los cambios en los supuestos de como van a evolucionar en el futuro
las variables antes mencionadas. Si se proyecta una mayor demanda, mayores tarifas,
y menores costos de operación, el precio base debería incrementarse
dado que todos los cambios antes mencionados incrementan las ganancias futuras
de la empresa.
Sobre la base de un modelo de simulación (Excel) se podría estimar
como cambios en el valor del VAD afectarían el valor que los propietarios
de las empresas privatizadas hubieran pagado en el momento en que esta fue privatizada
(precio base). El precio base aquí mencionado corresponde a la valoración
de la empresa o actividad como un negocio en marcha, al cual se le suman o sustraen
montos correspondientes a inversiones y gastos obligatorios. Se empleará
el llamado flujo de caja libre y se estimarán las variables relevantes
tales como inflación, precios, tarifas, alguna proxy que refleje al mercado,
entre otras. La idea será realizar esta estimación bajo diferentes
escenarios y un análisis de sensibilidad deberá mostrar cuán
importante es el cálculo del VAD dentro de la rentabilidad de las empresas
distribuidoras.
2.3 Efectos sobre las tarifas
Como ya se mencionó anteriormente, el VAD en promedio sólo afecta
el 35% de la tarifa eléctrica final y de éste, el costo de inversión
representa un 40% del total. Es decir, nuestra discusión sólo
afecta al 14% (35% por 40%) del total de la tarifa. La estimación de
la CTE del impacto sobre las tarifas eléctricas que ocurriría
si se reconoce el punto de vista de las empresas surge de comparar los datos
presentados por las empresas y el VNR estimado por la CTE. Por otro lado, estudios
independientes contratados por las distribuidoras arrojarían VNR del
orden de los 430 y 510 millones de dólares respectivamente. Estas cifras
son muy inferiores a las cifras de 660 y 700 millones de dólares que
maneja la CTE. Así por ejemplo, en el caso de una de ellas se estaría
hablando de un incremento del 30% en el valor del VNR lo que terminaría
incrementando el VAD en un 12% que a su vez incrementaría la tarifa eléctrica
en un 4%.
Por lo tanto, tomando como base de un modelo de simulación (Excel) se
pretende establecer como cambios en el VAD afectan la tarifa que finalmente
pagan los usuarios de la energía eléctrica. Suponiendo que los
costos correspondientes al precio de barra, costos de facturación y pérdidas
son datos exógenos, se pretende analizar la incidencia sobre la tarifa
final de cambios exclusivos del VAD. Se simularán escenarios extremos
(VNR propuesto por la empresa distribuidora y VNR aprobado por el regulador)
así como posiciones intermedias.
Para lograr esto se buscará información económica -contable
tanto en la CTE como en las empresas distribuidoras (EDELNOR y Luz del Sur)
y se realizará un análisis de consistencia para validar la información.
Una vez realizado esto se procederá a realizar el análisis sobre
las tarifas finales para proceder al cálculo de la incidencia final del
VNR sobre éstas.
2.4 Análisis de eficiencia relativa de las empresas de distribución
El primer paso para analizar la eficiencia relativa de las empresas de distribución
es investigar cuales son los datos disponibles. Para ello se solicitará
información tanto en las empresas reguladas como en el organismo regulador.
Será sumamente importante acceder a datos como: costos de explotación,
nivel de ventas, tipos de ventas, kilómetros de red, área de concesión,
número de clientes, salario promedio y número de empleados, entre
otros.
Sobre la base de la selección de algunos indicadores de productividad
se realizará una estimación econométrica para rankear a
las empresas de distribución. Para esto se utilizarán como variables
explicativas los salarios, las ventas totales y probablemente una variable que
indique la estructura del mercado. La variable a explicar serán los costos
de distribución. Esta regresión se realizará de tres maneras:
mínimos cuadrados ordinarios, mínimos cuadrados corregidos utilizando
técnicas de panel y una estimación no paramétrica.
El enfoque econométrico, realizado inicialmente por Neuberg (1977), describe
cuatro actividades relacionadas pero distinguibles en la actividad de distribución
de energía eléctrica. La distribución propiamente dicha,
la lecturas de medidores y facturación, la venta y la actividad administrativa.
Al especificar las variables de las que dependen los costos de las firmas, Neuberg
sugiere cuatro: número de clientes servidos, total de KW/h vendidos,
Km. De líneas de distribución y Km cuadrados de área de
concesión. Burns y Weyman-Jones (1996) agregan algunas más como
la máxima demanda, la dispersión de los usuarios, la capacidad
de transformación y la estructura de la demanda. Habrá que investigar
en este trabajo cuales de ellas explica mejor el caso peruano.
En cuanto al enfoque de Programación Matemática nos basamos en
un trabajo de Weyman-Jones (1992) que utiliza un modelo no estadístico
sobre la base de la programación lineal. Weyman-Jones presenta dos alternativas
de modelo con diferentes insumos y productos y además incluye algunas
variables ambientales. Asimismo Pollit (1995) presenta un modelo similar pero
caracterizando la producción de servicios para diferentes combinaciones
de insumo-producto.
Una vez realizada la estimación por los métodos descritos anteriormente
y de acuerdo a la disponibilidad de datos se realizará una comparación
entre los resultados obtenidos y los indicadores alternativos (por ejemplo,
pérdidas o ratios de productividad). La consistencia entre ambas metodologías
será un punto importante de análisis en el desarrollo del capítulo.
Para concluir se realizará un rankeo de las empresas distribuidoras.
3. Indice Tentativo
El documento final tendría el siguiente índice:
PARTE I: REGULACION
Antecedentes del Sector de Distribución Eléctrica en el Perú
El sector eléctrico en el Perú antes de 1992
La reforma del sector, la LCE y sus aspectos principales
Descripción del proceso de privatización
El marco legal de la regulación de precios de distribución en
el Perú
Análisis del sector de distribución eléctrica en el Perú
Análisis de la LCE
La práctica aplicada por la CTE
Teoría económica de la Regulación: Aplicaciones al sector
eléctrico
Introducción
Formas de regulación detrás de la LCE
Ventajas y desventajas de ellas
Conclusiones
Efectos de la metodología aplicada
Efectos sobre el valor de las empresas
Efectos sobre las tarifas
PARTE II: EFICIENCIA
Análisis comparativo de la eficiencia de las empresas distribuidoras
Introducción
Indicadores y medidas de eficiencia
Distintos métodos de estimación
Estimación econométrica y no paramétrica
Consistencia con medidas alternativas
Conclusiones
PARTE III: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones y Recomendaciones
Recomendaciones a la LCE
Efectos económicos de la metodología aplicada
Eficiencia del sector
4. Cronograma y Entrega de Informes
El siguiente cuadro presenta el cronograma de actividades para cada uno de los
12 meses de duración del proyecto. El investigador José Luis Bonifaz
y su asistente intervendrán en cada una de las actividades excepto en
la correspondiente a Análisis de Eficiencia y Estimación de Fronteras
que estará a cargo del investigador Martín A. Rodriguez.
Cronograma de Actividades
*: Responsable: Martín A. Rodriguez