La crisis política y económica que vivió el Perú durante la década del ochenta, permitió a la administración de Fujimori ejecutar un proceso de "estabilización radical". El nuevo gobierno, cuestionó tanto al sistema político como a la burocracia estatal, erigiendo en ambos casos la eficacia y la eficiencia como valor central para el tratamiento de los asuntos públicos. El apoyo social a esta visión de los problemas públicos permitió al gobierno iniciar tempranamente un proceso veloz de estabilización y liberalización económica, con pocas resistencias efectivas desde la sociedad y desde el sistema político.

El proceso económico condujo a la necesidad de fortalecer los marcos institucionales responsables de la gestión económica, de los ingresos públicos, de la supervisión financiera, de la promoción de la competencia y de la regulación de los mercados. Ello condujo a la creación o reforma radical de las entidades responsables de tales funciones. En general, estos procesos de reforma institucional fueron bastante exitosos en términos de lograr desarrollar entidades de gestión ágil y fuertemente orientadas al logro de resultados. Sin embargo, el proceso condujo a una fuerte diferenciación al interior del Poder Ejecutivo. Aquellas áreas o procesos que se realizaban en condiciones de extrema precariedad institucional y técnica no recibieron mayor atención y terminaron limitando la acción de las instituciones modernizadas.

La oportunidad para abordar de manera mas amplia la necesaria reforma del Estado se presentó en 1996, luego de que el Congreso concedió al Poder Ejecutivo poderes extraordinarios para legislar sobre la reforma del aparato estatal. Sin embargo, al final, la iniciativa no condujo a decisiones importantes y perdió fuerza. No se aprovechó la oportunidad de generar una reorganización integral de los marcos institucionales que regulaban la marcha de las entidades del Poder Ejecutivo. En este desenlace influyeron diversos factores como las necesidades políticas del régimen (comprometido en abrir la posibilidad de un tercer mandato para el Presidente Fujimori), el énfasis en los aspectos legales de las reformas, la falta de consensos políticos, la escasa información a la ciudadanía, la estrategia de implementación relativamente abrupta de las reformas, etc.

La investigación intenta identificar y estudiar estos factores. Si existieron ciertas condiciones favorables hacia el diseño e implementación de un programa de reforma coherente y progresiva del Estado peruano ¿por qué no se pudo aprovechar dicha oportunidad? ¿Qué factores influyeron en ello? En comparación a la experiencia de otros países ¿qué condiciones o factores faltaron en el escenario peruano? Si pese a la ausencia de un marco global de reforma de las políticas de gestión pública se generaron iniciativas importantes y exitosas de modernización institucional ¿qué factores determinaron su éxito? ¿qué limitaciones impuso la ausencia de un marco global de reforma del Estado? En el caso de iniciativas importantes pero con resultados negativos ¿qué situaciones y factores explican el fracaso? Teniendo en mente las posibilidades futuras para diseñar un proceso de reforma coherente de la gestión pública en el Perú ¿qué elementos de la experiencia de la década pasada -positivos y negativos- deben tomarse en cuenta para orientar el proceso?

Pese a que existen en nuestro medio propuestas relativamente convergentes respecto a los propósitos generales que debieran perseguir un proceso de reforma de la gestión pública, no existe una discusión profunda respecto a cómo ejecutar dicho proceso. Al respecto, el estudio permitirá elaborar un conjunto de recomendaciones de política relativas al diseño e implementación de un proceso integral de reforma de la gestión pública en el Perú.

Objetivos

La investigación tiene como propósito estudiar los procesos políticos e institucionales ocurridos en el Perú durante la década pasada, que al mismo tiempo que permitieron el lanzamiento y desarrollo de experiencias de reforma institucional de ciertas entidades, limitaron el desarrollo de un proceso integral y coherente de reforma de las políticas de gestión pública. Estas políticas son el conjunto de reglas y prácticas institucionales que guían, limitan y motivan el servicio público de manera global y transversal. Así, incluyen las áreas de presupuesto y administración financiera, servicio civil y relaciones laborales, adquisiciones, organización y métodos así como auditoría y evaluación.

En esta línea, los objetivos especificos de la investigación son:

a. Evaluar los logros y limitaciones de las principales experiencias de reforma institucional realizadas en el ámbito del Poder Ejecutivo peruano entre 1990 y 1997.
b. Identificar las oportunidades de reforma integral de las políticas de gestión pública abiertas en la década del 90, estudiando en qué medida fueron o no aprovechadas y los resultados obtenidos.
c. Establecer los principales factores relativos a la institucionalidad pública y al sistema político peruanos que influyeron en el aprovechamiento de las oportunidades de reforma de las políticas de gestión pública y que, además, pudieran seguir influyendo en esfuerzos futuros de reforma de la gestión pública peruana.
d. Identificar los progresos logrados en cuanto a la modernización de las instituciones públicas que podrían ser retomados en una estrategia coherente y consistente de reforma de la gestión pública peruana.
e. Elaborar un conjunto de recomendaciones de política relativas al diseño e implementación de un proceso integral de reforma de la gestión pública en el Perú. Dicho proceso deberá combinar una concepción integral del proceso de reforma con una estrategia de implementación gradual de los cambios que permita la experimentación y la generación de consensos.

Metodología

En primer lugar, se desarrollará un modelo narrativo que permitirá la posterior comparación de los resultados del estudio con episodios similares ocurridos en otros países. Este modelo organiza la información con la finalidad de explicar el curso y resultado de los eventos centrales del proceso de elaboración de políticas de gestión pública, mediante el análisis de sus relaciones con otros eventos previos, contemporáneos, relacionados y posteriores (los dos primeros son fuentes de ocurrencias en el evento central, los dos ultimos constituyen efectos del mismo). El episodio central que se analiza es el proceso de reforma de las políticas de gestión pública entre 1990 y 1997. El resultado que se quiere explicar es la ocurrencia de cambios limitados en dichas políticas. Esto implicará prestar debida atencion a la resistencia al cambio que tales politicas muestran.

La organización de la información mediante el modelo narrativo descrito tiene las siguientes ventajas: a) permite concentrar el esfuerzo explicativo en el output del modelo, es decir, en los resultados del episodio central (en terminos de opciones y decisiones de política; b) permite identificar resultados intermedios; c) permite un seguimiento ordenado de la gran cantidad de situaciones por analizar, distinguiendo lo central de lo accesorio y, finalmente, e) permitirá posteriormente realizar una comparación adecuada con otros casos nacionales que han sido estudiados utilizando el mismo modelo.

En segundo lugar, se desarrollará un modelo explicativo centrado en analizar los factores que influyen en el cambio integral de las políticas de gestión pública, el cual tendrá en consideración diversas variables. La variable dependiente será el flujo de políticas (policy stream), entendido como el curso de decisiones y opciones de política vinculadas alas políticas de gestión pública. Las variables explicativas serán el conjunto de acontecimientos políticos que conducen a la inclusión de temas de gestión pública en la agenda política del gobierno; la concepción colectiva de los problemas de gestión pública; los medios institucionales en donde se produce la actividad de diseño e implementación de políticas; y, finalmente, la organización conceptual de la labor de elaboración de políticas que refleja las opiniones sobre las diversas área de la gestión pública y su interrelación.

Se generara información primaria mediante entrevistas semi estructuradas a personas que tuvieron un rol importante en el diseño e implementación de las diversas iniciativas de reforma: responsables políticos, funcionarios, consultores, periodistas y expertos vinculados a la temática de reforma del Estado que generaron opinión sobre el proceso, así como contrapartes de los Organismos Multilaterales de Cooperación Internacional. Como fuentes secundarias acudiremos a estudios existentes sobre las reformas institucionales implementadas desde 1990, a las normas legales pertinentes y a la información de cuatro medios de comunicación que mostraron particular interés por el proceso de 1996: Caretas, Expreso, Gestión y La República.