El Perú es un país con alto grado de centralización en comparación con otros países latinoamericanos y otros más desarrollados. La centralización manifestada en la dimensión fiscal ratifica tal situación. Los datos existentes manifiestan que los gobiernos locales no representan más del 5% del presupuesto de la República.

Las ventajas de tener un gobierno descentralizado en términos económicos se justifican por diferentes motivos; uno de ellos considera que los gobiernos locales, al estar más cercanos a la población, interpretan mejor las necesidades de la comunidad; asimismo, esta cercanía permite una mejor rendición de cuentas por parte de las municipalidades. Esta ventaja se ve limitada por la insuficiente cantidad de recursos que se puede recaudar en el nivel local, por lo cual se hace necesaria la existencia de transferencias gubernamentales para cubrir este déficit.

En el Perú, las diferencias en la capacidad de recaudación de las municipalidades han llevado a proponer fondos compensatorios como el FONCOMUN en el Perú. Este fondo se complementa con transferencias de carácter devolutivo y/o regional, sin objetivo explícito. La participación de las transferencias, antes de la última consideración del incremento de la participación de las municipalidades en el canon minero era el siguiente: 65% FONCOMUN, 16% Vaso de Leche, 13% Canon petrolero, 4% Canon minero, 1% Renta de aduanas. Luego del incremento del canon mencionado, la participación puede haber cambiado.

En el ámbito municipal, particularmente en algunos casos como municipalidades con menos de 20,000 habitantes, las transferencias llegan a representar hasta un 60% de los ingresos disponibles, por lo que su análisis es más que prioritario. También es de suma importancia explorar y conocer qué ha sucedido en el lado de los ingresos municipales en las municipalidades que han resultado mayormente beneficiadas.

Por otro lado, también resulta importante analizar los gasto e inversiones efectuadas localmente. De los sondeos efectuados por la Asociación Civil Propuesta en varias ciudades hace años, se concluye que había un aparente divorcio entre los intereses de la población y las obras locales efectuadas por la municipalidad.

Es necesario que el sistema de transferencias incorpore además de elementos que propicie la equidad y justicia horizontal entre gobiernos locales, elementos que generen incentivos para la mejora en la gestión, tanto por el lado de recaudación local, como por la calidad del gasto. Existe la preocupación de que el principio de equidad del FONCOMUN sea minimizado y las municipalidades relajen sus propios esfuerzos.

Este tema cobra especial interés ante una nueva coyuntura favorable para el desarrollo del proceso de descentralización. Los responsables de conducir este proceso, como la recién formada Comisión Nacional de la Descentralización, y la Secretaría Técnica, necesitan elementos de juicio para evaluar las finanzas municipales y fortalecer las acciones de gestión y gobierno de las municipalidades, así como promover la creación de condiciones e instrumentos que mejoren la calidad del gasto local y ordenen las relaciones fiscales con el gobierno central.

¿Qué efectos han tenido las transferencias después de la publicación del DL 776 (1994) en el comportamiento fiscal de recaudación? ¿Han respondido las inversiones de las municipalidades a las demandas de la población? ¿Es posible mejorar el acercamiento de las demandas de la población al gasto municipal aprovechando el principio de subsidariedad y mejorar las posibilidades de rendición de cuentas? ¿Cuáles son los otros factores, además de los fiscales, que influyen en las decisiones de uso de fondos para inversiones, incluyendo el sector en el que más se gasta? ¿Se observa un mayor beneficio, traducido en infraestructura de apoyo a la producción o infraestructura social, en aquellas municipalidades que han recibido mayor cantidad de transferencias? ¿Es posible identificar elementos perversos que se puedan eliminar con incentivos fiscales a través de las transferencias para lograr una mayor efectividad o calidad de la inversión, por ejemplo eliminar un posible problema de principal-agente entre la municipalidad y los contribuyentes?

Objetivos

El objetivo del estudio propuesto es analizar los efectos post 1994 de las principales transferencias fiscales del gobierno central en el gasto local y recaudación de los ingresos propios de las municipalidades, así como conocer el uso de estos fondos en el ámbito local. En ese sentido, el estudio tendrá dos partes principales de análisis: una por el lado del ingreso y otra por el lado del gasto. Los objetivos secundarios son los siguientes:
a) Sistematizar la información dispersa de los montos de las transferencias (administrado por diferentes entidades) y determinar posibles concentraciones en algunas municipalidades y determinar particularidades del comportamiento de las municipalidades según el mayor o menor monto per cápita recibido, tanto por el lado del gasto, como el lado del ingreso (recaudación).
b) Determinar si la distribución de transferencias de carácter devolutivo y/o regional como renta de aduanas, canon petrolero y canon minero ha generado mayores beneficios y ha sido aprovechado por el grupo de municipalidades beneficiarias, reflejado en mayores y mejores inversiones, y no ha causado efectos negativos en el esfuerzo fiscal de las municipalidades.
c) Identificar incentivos perversos o positivos para la mejora del gasto de los gobiernos locales y la creación de instrumentos ad hoc o afinamiento del sistema de transferencias para evitar reducción del esfuerzo fiscal, aumentar la eficacia y/o eficiencia del gasto en el nivel local y evitar la neutralización de los objetivos de equidad de la transferencia principal - FONCOMUN.

La investigación generará una serie de recomendaciones para la coordinación fiscal local y la creación de instrumentos como acuerdos de gestión y fondos municipales de inversión que tengan incentivos para mejorar la recaudación y calidad del gasto.

Metodología

Se iniciará la investigación con un breve recuento de los avances en el tema de las transferencias intergubernamentales y fondos de inversión municipal. En el Perú, los efectos por el lado de los ingresos han sido explorados en el periodo anterior a la creación del FONCOMUN, por lo que es pertinente una evaluación después de la publicación del DL776.

Luego, se analizarán la tendencia y estructura general de las transferencias actuales. Para ello se sistematizará la información de las transferencias en Perú, y en lo posible se continuará la serie histórica de un estudio anterior. La distribución de las transferencias a nivel distrital de los últimos años servirá para identificar la muestra de municipalidades a analizar.

Así, se podrá estimar el efecto de las transferencias en variables como la recaudación local y el gasto de inversión de las municipalidades. En el caso de las inversiones locales sectoriales no existe información ni seguimiento sistematizado, pero se recurrirá a un registro iniciado hace poco por el MEF, encuestas a municipalidades y estudios de casos con visitas a municipalidades.