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Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) |
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Jorge Paz Panizo |
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| En las últimas
dos décadas el sistema de pensiones en numerosas economías
en desarrollo ha sido reformado con la creación de un sistema
privado de pensiones (SPP) basado en cuentas individuales de capitalización
(sistema fully funded), en reemplazo del sistema público de
pensiones existente basado en sistema de contribuciones y reparto
común (sistema pay as you go). Entre los objetivos de la reforma
del sistema de pensiones se puede señalar el fortalecimiento
del mercado de capitales, la mejora de la disciplina fiscal y, más
importante, la creación de un sistema que reduzca la diferencia
entre las contribuciones hechas y las pensiones recibidas por parte
del trabajador. En el Perú, el SPP se crea en junio de 1993. Luego de transcurridos varios años desde la implementación de esta reforma se ha logrado un fondo cercano a los tres billones de dólares. Sin embargo, existen problemas importantes que se reflejan en la baja penetración del sistema en la fuerza laboral, así como los altos costos administrativos y el bajo retorno de los fondos. De una PEA de aproximadamente 12.2 millones, únicamente 2.5 millones de trabajadores están afiliados al SPP y de estos, menos de la mitad cotizó mensualmente en el año 2000 y 0.5 millones no cotizaron nunca. En el sector rural existe una cobertura muy baja: menos del 2% de la PEA cotiza. Por otro lado, en el caso peruano la comisión cobrada es mayor que las cobradas que en otras economías de la región, y, asimismo, la rentabilidad es menor. Naturalmente los problemas en la cobertura, costos y retornos están mutuamente vinculados; una baja cobertura determina mayores costos administrativos por pensionista suscrito y por ende una menor rentabilidad individual. La baja rentabilidad, a su vez, desincentiva el crecimiento de la cobertura. Estos problemas plantean un reto para la regulación del SPP y para las propias empresas administradoras de los fondos debido a su impacto en el bienestar de los hogares y la estabilidad macroeconómica. La literatura sugiere la existencia de varias explicaciones a estos problemas. Entre las explicaciones más importantes podemos señalar aquellas que enfatizan las características de la demanda: existencia de informales, hogares pobres, desconfianza en el SPP, entre otros. Estos factores afectan negativamente el crecimiento de la cobertura haciendo que el "impuesto implícito" entre los suscritos sea alto. Un segundo grupo de explicaciones enfatiza la existencia de problemas de diseño en el SPP: la pensión mínima disuade la suscripción de los hogares de menores ingresos, las regulaciones limitan la competencia entre proveedoras del servicio de pensiones, las restricciones a la inversión de las empresas que administran los fondos, entre otros. Objetivos El objetivo de este proyecto de investigación es analizar los efectos de la regulación en el desempeño del sistema privado de pensiones. A diferencia de diversos estudios previos sobre los problemas de cobertura, costos y rentabilidad del sistema privado de pensiones, en este estudio se pone énfasis en el lado de las empresas. Más específicamente, considerando un enfoque de organización industrial se plantea el desarrollo de dos aspectos: En primer lugar, se analizarán las posibilidades de competencia en la industria. La regulación existente incentiva el uso de la publicidad como instrumento central de competencia, por lo que la estructura de mercado puede ser caracterizada por la existencia de costos no recuperables de carácter endógeno. En este sentido, nuestra hipótesis es que la industria puede ser caracterizada por estos costos hundidos endógenos. En estas industrias, los costos de publicidad pueden ajustarse ante cambios en la demanda, impidiendo la desconcentración de la industria en el largo plazo. Es decir, la regulación existente puede limitar los incentivos que usualmente son generados en esquemas donde existe competencia y por tanto puede generar ineficiencias en la provisión del servicio (menor esfuerzo por parte de los agentes encargados del fondo). En segundo lugar, asumiendo heterogeneidad entre los hogares, se analizará por qué es costoso para las empresas ofrecer acceso a distintos tipos de clientes. Distinguiendo los componentes relevantes del costo de la empresa y las características de los clientes, se analizará la relevancia de un mecanismo que permita optimizar el acceso y beneficios del SPP. Este aspecto es particularmente relevante debido a la existencia de una rígida regulación de precios y fondos por empresa en el esquema vigente. Es decir, se analizará porqué es difícil para las empresas aumentar la cobertura en un contexto en el que existe un precio único y cómo se puede resolver parcialmente este problema con servicios diferenciados. Metodología La regulación del SPP peruano limita la entrada de empresas, el número de fondos, los precios, las inversiones, así como otros instrumentos (cargos). Así, ha configurado una industria en la que no sólo son importantes los costos de instalación (costos hundidos exógenos), sino que también es intensiva en publicidad (costos hundidos endógenos) debido a que estos gastos constituyen la principal fuente de diferenciación. Los costos hundidos de instalación normalmente determinan una relación inversa entre concentración y tamaño de mercado: a medida que crece la economía (y la demanda), la competencia se incrementa por la entrada de empresas. Sin embargo, cuando los costos de instalación son acompañados por gastos en publicidad, esta relación no existe necesariamente, pues las empresas pueden absorber el crecimiento de la demanda incrementando su publicidad. Este resultado tiene efectos importantes sobre las posibilidades de competencia en la industria y, por ende, en el desempeño de las empresas. Aunque información de costos de las empresas que administran los fondos muestran que los gastos en publicidad en el caso peruano son importantes -entre el 5% y 10%-, para determinar la relevancia de los efectos de la regulación es necesario estimar la relación entre el tamaño de mercado y la concentración. Una estructura de mercado con costos no recuperables endógenos y exógenos puede ser "testeado" considerando dos hipótesis: la existencia de un límite inferior para el número de empresas y la existencia de una relación no lineal entre tamaño de mercado y la concentración de la industria. Por otro lado, la existencia de consumidores heterogéneos en el caso del SPP nos exige identificar las diferencias en los costos de provisión de servicios a los distintos tipos de clientes (independientes y dependientes, por ejemplo), los cuales difieren dependiendo del número de trabajadores, la variabilidad de ingresos, la tasa de aceptación, costo de marketing por tipo de trabajador, entre otros. El análisis de los costos y de la demanda permitirá analizar la relevancia de la flexibilización de la regulación al número de fondos y a las tasas uniformes. Para identificar los costos se aplicará una encuesta y entrevistas ad-hoc en las distintas empresas que administran los fondos (AFPs). Para identificar los tipos de clientes se estimará una ecuación de acceso que permita caracterizarlos. Esta estimación permitirá identificar las características de los individuos que tienen una mayor probabilidad de afiliación. Para ello se utilizarán las Encuestas de Niveles de Vida y Encuesta Nacional de Hogares, a partir de los años relevantes para la investigación (después de 1993). Adicionalmente, para obtener información sobre la estructura de mercado en otros países que también han reformado el sistema de pensiones, se utilizará la información de la Asociación Internacional de Organismos de Supervisión de Fondos de Pensiones (AIOS), la cual emite un Boletín Estadístico sobre los regímenes de capitalización individual para América Latina. Una fuente adicional de información son las estadísticas sobre pensiones del Banco Mundial y sus publicaciones. Otras fuentes para la estimación de corte transversal son las bases de datos del Fondo Monetario Internacional, IFS, y de la CEPAL. |